संघीय संरचनामा मुलुकको साधन र स्रोतको न्यायोचित बाँडफाँटलगायतका काम गर्न संवैधानिक अंगका रूपमा संविधानमा राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था छ।  यस आयोगको मुख्य कार्यक्षेत्रमा संघीय सञ्चित कोषलाई संघ, प्रदेश र स्थानीय  तहबीच  परिमाणसहित बाँडफाँटका लागि सिफारिस गर्नु हो। यसैगरी प्रदेशको सञ्चित कोषलाई समेत प्रदेश र स्थानीय सरकारबीच बाँडफाँटका लागि सिफारिस गर्नु रहेको छ। पहिलो सविधानसभाको प्राकृतिक स्रोत, आर्थिक अधिकार तथा राजस्व बाँडफाँट समितिको  प्रतिवेदनले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत आयोग र राष्ट्रिय वित्त आयोगको परिकल्पना गरेको थियो। दोस्रो संविधानसभाको संवैधानिक राजनीतिक संवाद तथा सहमति समितिले राष्ट्रिय वित्त आयोगलाई संवैधानिक र  प्राकृतिक स्रोत आयोगलाई ऐनद्वारा निर्दिष्ट अधिकार दिने निर्णय गरेको थियो। तर संविधान मस्यौदा समितिले दुवै आयोगलाई जोडेर एउटै आयोग बनाउने निर्णय गरी संविधान जारी गरियो।

सरकारले कानुन निर्माण गर्दा आयोगको हात खुट्टा अहिले नै बाँधिदिएपछि भोलि प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई आयोगले वित्तीय हस्तान्तरणको मापदण्ड र परिमाण कसरी तोक्न सक्छ?

वास्तवमा प्राकृतिक साधन र स्रोतको बाँडफाँट ज्यादै जटिल तथा संवेदनशील विषय हो। देशमा उपलब्ध प्राकृतिक स्रोतको संरक्षण, सम्बर्द्धन र दिगो उपयोगका सम्बन्धमा आवश्यक अनुसन्धान, वितरण, अल्पकालीन तथा दीर्घकालीन रणनीति तर्जुमा गरी सरकारका विभिन्न तहलाई आवश्यक सुझाव दिन र विवाद निरुपणका लागि अलग्गै प्राकृतिक स्रोत आयोगको परिकल्पना गरिएको थियो। यसैगरी वित्त आयोगको काम सञ्चित कोष खर्च आवश्यकता र राजश्व क्षमतालगायतका आधारमा समतामूलक तरिकाले बाँडफाँट गर्नु हो। वास्तवमा फरक/फरक प्रकृतिका यी आयोगलाई एकै ठाउँमा राखेर खिचडी बनाइएको छ। भोलि आयोगका पदाधिकारीकोे कार्यक्षेत्र र काम गर्ने तौरतरिका सम्बन्धमा प्रशस्तै विवाद हुने देखिन्छ। यसै सन्दर्भमा सरकारले यस आयोगसँग सम्बन्धित दुईवटा ऐन राष्ट्रिय प्राकृति स्रोत तथा वित्त आयोगको काम, कर्तव्य र अधिकार  र अन्तरसरकारी वित्त व्यवस्थापनसम्बन्धी ऐन निर्माण गरी मन्त्रिपरिषद्मा पेश गरिसकेको छ। दुवै ऐन स्वीकृतिका चरणमा छ। सम्भवतः एक/दुई दिनमा यी ऐनले संसद्मा प्रवेश पाउनेछन्।

राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग सच्चालन सम्बन्धी ऐन

संविधानको धारा ६० मा चार किसिमका वित्तीय हस्तान्तरण अनुदान वितरणको व्यवस्था छ। ती हस्तान्तरणमा वित्तीय समानीकरण अनुदान, ससर्त अनुदान, विशेष अनुदान र समपुरक अनुदान हुन। तर प्रस्तावित ऐनको दफा ३ मा आयोगको कार्यक्षेत्रमा समानीकरण अनुदान र ससर्त अनुदानमात्र राखिएको छ। हुन त ऐनमा संविधानको अतिरिक्त भनिएको छ। तर संविधानमा भएको व्यवस्थालाई स्पस्ट खुलाउने काम ऐनको हो। ऐनमा भएका कुरालाई अझ थप परिस्कृत नियमावलीले गर्छ। सरकारले बजेट भाषणमै वित्तीय समानीकरण अनुदान र ससर्त अनुदान वितरण गरिसक्यो। वित्त हस्तान्तरणमा सबभन्दा महत्वपूर्ण भनेको विशेष अनुदान हो। वित्त व्यवस्थापनसम्बन्धी अर्को ऐनमा यो अनुदानको व्यवस्था भए तापनि आयोगको कार्यक्षेत्रमा राखिएको छैन। छिमेकी मुलुक भारतमै आर्थिक सामाजिकरूपले पछाडि परेका आसाम, जम्म्ाु कश्मीर, नागाल्यान्डलगायत ११ वटा राज्यलाई भारतले विशेष अनुदान वितरण गर्ने गरेको छ। हामीकहाँ पनि यससम्बन्धी व्यवस्था ऐनमा स्पस्ट लेखिएन र आयोगको कार्यक्षेत्रमा पारिएन भने विवाद हुन सक्छ। आयोग पदाधिकारीको योग्यता सम्बन्धमा समेत ऐनमा केही उल्लेख छैन। संविधानतः आयोगको अध्यक्ष वा सदस्यको योग्यता सम्बन्धित विषयमा स्नातक हुनुपर्छ। सम्बन्धित विषय भनेको के हो भन्ने सम्बन्धमा संविधानमा नलेखिए तापनि ऐनमा यस सम्बन्धमा व्यवस्था हुनुपर्ने हो। यसैगरी अबको सन्दर्भमा आयोगले परामर्श तथा राय सल्लाह लिने महत्वपूर्ण निकाय/तह भनेको प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकार हुन्। तर परामर्श लिन सक्ने भन्ने दफामा संवैधानिक निकाय, सरकारी कार्यालय वा सार्वजनिक संस्थासँगमात्र लिन सक्ने भनिएको छ। तर प्रदेश सरकार र स्थानीय सरकारसँग राय परामर्श जस्तो सामन्य कुरा पनि राखिएको छैन। यसैगरी समन्वय तथा सहकार्य भन्ने अर्को दफामा समेत प्रदेश तथा स्थानीय सरकार छुट्टाइएको छ। आयोगका अध्यक्ष तथा सदस्यहरूको क्षेत्रधिकार/कार्यविभाजनका सम्बन्धमा समेत ऐन मौन छ। थोरै भए पनि उनीहरूको कार्यविभाजनबारे ऐन बोल्नुपर्छ। ऐनका आधारमा पछि आयोगले निश्चय पनि नियमावली वा कार्यविधि बनाउन सक्छ।

प्रस्तावित ऐनको सबभन्दा गम्भीर त्रुटि भनेको राजश्व बाँडफाँट गर्दा लिइने आधार हो। राजश्व बाँडफाँट गर्दा जनसंख्यालगायत सातवटा आधारमा मात्र गर्ने भन्ने मनशाय ऐनमा  छ। कम्तीमा यीलगायतका आधार भनेको भए पनि चित्त बुझाउन सकिन्थ्यो। तर यस्तो वाक्यांश पनि ऐनमा छैन। यसैगरी राखिएका सूचकसमेत साँघुरा/संकुचित छन्। जस्तो– पाँचौ नम्बरमा मानव विकास सूचकाङ्क छ। सूचकाङ्क भनेको सूचकाङ्क/इन्डेक्स नै हो। इन्डेक्सभन्दा तल–माथि गर्न मिल्दैन। तर यसको स्थानमा मानव विकास मात्रै राखेको भए शिक्षा, स्वास्थ्य, सरसफाइ, खानेपानी, प्रतिव्यक्ति आम्दानीलगायतका मानव विकाससँग सम्बन्धित विषयलाई आधार मान्न सकिन्थ्यो। जनसंख्या पनि आफैँमा संकुचित शब्द छ। यसको स्थानमा जनसांख्यिक विवरण राखिनुपर्थ्याे। यो विवरणमा जनसंख्या, घरधुरी संख्या, विभिन्न उमेर समूह, आदि आवश्यकताका आधारमा जनसांख्यिक सम्बन्धी जे विवरण पनि राख्न सकिन्छ। प्रतिव्यक्ति आम्दानी, वित्तीय अनुशासन, वित्तीय क्षमता, वातावरण (वन) जस्ता भारतकै वित्त आयोगले प्रयोग गर्ने गरेका आधारसमेत ऐनमा छैन । जस्तो भारतको १४ औं वित्त आयोग (सन २०१५ देखि २०२०) ले प्रतिव्यत्ति आम्दानीलाई ५०, जनसंख्यालाई १७.५, भूगोललाई  १५, जनसंख्या वृद्धिदरलाई १० र वनलाई ७.५ प्रतिशत भार दिएर राज्य सरकारलाई अनुदान दिन्छ। १३ औं वित्त आयोगले वित्तीय अनुशासनलाई १७.५ र वित्तीय क्षमतालाई ४७.५ प्रतिशत भार दिएको थियो। दक्षिण अफि्राकामा त संस्थागत क्षमता, आधारभूत सुविधालगायत अन्य विषयगत सूचकका आधारमा प्रदेश तथा स्थानीय सरकारलाई अनुदान वितरण गरिन्छ । ऐनमा भारत तथा दक्षिण अफि्राकाले प्रयोग गर्ने यी सामान्य आधारसमेत छुटाइएको छ।

हाल अर्थ मन्त्रालयले गर्ने कतिपय कार्य संविधानतः अब राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगले गर्छ। दक्षिण अफि्रकामा त्यहाँको वित्त आयोग र अर्थ मन्त्रालयबीच प्रायः विवाद हुने गर्छ। राजश्व बाँडफाँटलगायत सन्दर्भमा अबका दिनमा हामीकहाँ पनि विवाद नहोला भन्न सकिन्न। प्रस्तावित ऐनमा अर्थ मन्त्रालयमार्फत सरकारसँग सम्पर्क गर्नुपर्ने भन्ने व्यवस्था हटाइ प्रधानमन्त्री कार्यालय राखिनुपर्छ। वास्तवमा यो आयोगमात्र हैन, सबै संवैधानिक आयोगको सम्पर्क मन्त्रालय प्रधानमन्त्री कार्यालय राखिनुपर्छ। प्रधानमन्त्री कार्यालय राख्दा नीतिगत निर्णय गराउन, कार्यान्वयन गर्न र अन्य निकायसँग समन्वय गर्न सहज हुन्छ।

अन्तरसरकारी वित्त व्यववस्थापन ऐन

प्रस्तावित यो ऐनले राष्टिङय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको कार्यक्षेत्रलाई त झन् संकुचित बनाइदिएको छ। यस ऐनका कतिपय प्रावधान संविधानसँग बाझिएका पनि छन्। जस्तो संविधानको धारा २५१ म्ाा राजश्व बाँडफाँटसम्बन्धी विस्तृत आधार र ढाँचा तयार गर्ने अधिकार रािष्ट्रय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई दिएको छ। तर प्रस्तावित यस ऐनले राजश्व बाँडफाँटको मापदण्ड नै बनाइदिएको छ। जसअनुसार मूल्य अभिवृद्धि कर र अन्तशुल्कलाई मात्र बाँडफाँटभित्र राखी संघलाई ७८, प्रदेशलाई सात र स्थानीयलाई १५ प्रतिशत गर्ने प्रस्ताव छ। सरकारले यी/यी कर यति/यति प्रतिशतका आधारमा बाँडफाँट गर्ने भनेर अहिले नै कानुनमा राख्ने हो भने आयोगको काम छैन। वास्तवमा यो आयोगको अधिकार क्षेत्रको कुरा हो। यतिमात्र हैन, साविकको स्थानीय स्वायत्त शासन ऐनले स्थानीय निकायलाई प्रदान गरेको राजश्व अधिकारमा समेत अंकुश लगाइएको छ। जस्तो यस ऐनअनुसार स्थानीय प्राकृतिक स्रोत र साधन जस्तै बालुवा, गिट्टी, ढुंगा, स्लेट, माटो, आदिको उत्खनन् तथा बिक्री वितरणमा जिल्ला विकास समितिलाई  अधिकार दिइएको थियो। जिविसले ३५ देखि ५० प्रतिशत संकलित राजश्व सम्बन्धित गाविस र नपालाई बाँडफाँट गर्थे। वास्तवमा प्रदेश तथा स्थानीय स्तरका प्राकृतिक साधन र स्रोतको उपयोग गर्ने अधिकार क्रमशः प्रदेश र स्थानीय सरकारलाई दिनुपर्छ। संविधानको भावना पनि यही हो। संविधानमा प्राकृतिक साधन तीन तहकै साझा अधिकार सूचीमा समेत छ। साविकको अधिकारसमेत खोस्ने गरी ऐन निर्माण गरिएको छ। यसैगरी रािष्ट्रय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको कार्यक्षेत्रभित्र प्रवेश गरी प्राकृतिक स्रोतको उपयोगको रोयल्टी बाँडफाँटको सीमासमेत तोकिएको छ। जसअनुसार सबै प्राकृतिक साधन र स्रोतबाट प्राप्त रोयल्टीको ८५ प्रतिशत संघ, १० प्रतिशत प्रदेश र पाँच प्रतिशत स्थानीयका लागि छ। संविधानले प्राकृतिक साधन बाँडफाँटको आधार मात्र हैन, समग्र राजश्व ( प्राकृतिक साधनसहित ) बाँडफाँटको आधार बनाउने र प्रदेश र स्थानीय तहका लागि वित्तीय हस्तान्तरणको परिमाणसमेत तोक्ने अधिकार वित्त आयोगलाई दिएको छ।

सरकारले कानुन निर्माण गर्दा आयोगको हात खुट्टा अहिले नै बाँधिदिएपछि भोलि प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई आयोगले वित्तीय हस्तान्तरणको मापदण्ड र परिमाण कसरी तोक्न सक्छ? सिद्धान्ततः वित्तीय हस्तान्तरणको समग्र मापदण्ड बनाउदा राजश्व तथा कार्यक्षेत्रगत अधिकारसँग तादात्म्यता हुनुपर्छ। सामान्य विश्लेषणका आधारमा संविधानले ८५ प्रतिशत जति राजश्व अधिकार संघलाई प्रदान गरेको छ। प्रदेश तथा स्थानीय तहलाई पुग/नपुग १५ प्रतिशतमात्र राजश्व अधिकार छ भने कार्यगत अधिकार ५० प्रतिशतभन्दा धेरै छ। राजश्व अधिकार धेरै माथि राखेपछि तल्लो तहलाई वित्तीय हस्तान्तरणका माध्यमबाट पूर्ति गरिनुपर्छ भन्ने विश्वव्यापी सिद्धान्त हो। फेरि कार्य तल पठाएपछि कार्यअनुसारको वित्तीय हस्तान्तरण पनि हुनुपर्छ। प्रस्तावित यो ऐन कार्यान्वयन गर्ने हो भने २० प्रतिशत राजश्व पनि तल जान सक्ने सम्भावना देखिँदैन। भारतको वित्त आयोगले निश्चित प्रतिशत राजश्व प्रदेश तथा स्थानीयलाई दिने भन्ने सिफारिश गर्छ र आयोगको यो सिफारिशलाई भारतको सरकारले अक्षरशः पालना गर्ने गरेको छ। जस्तो– १४ औ वित्त आयोगले कुल राजश्व संकलनको ४२ प्रतिशत राज्य सरकारलाई दिने सिफारिश गरेको थियो। सन २०१५ देखि २०२० अवधिका लागि यो कार्यान्वयनमा आइसकेको छ। १३ आंै वित्त आयोग को सिफारिश ३२ प्रतिशत र १२ औको ३०.५ प्रतिशत थियो। संघीय मुलुक जर्मनीले व्यक्तिगत आयकरको ४२.५ प्रतिशत प्रदेश/ल्यान्डर र १५ प्रतिशत स्थानीयलाई बाँडफाँट गर्छ। यसैगरी भ्याटको ४८ प्रतिशत प्रदेश र २ प्रतिशत स्थानीयलाई बाँडफाँट गर्छ। यतिमात्र हैन, बाँकी राजश्वको २१ प्रतिशत प्रदेश र ८ प्रतिशत स्थानीयलाई बाँडफाँट गर्छ। क्यानडा र स्विजरल्यान्डले व्यक्तिगत आयकरको क्रमशः ३५ प्रतिशत र ३० प्रतिशत प्रदेशलाई बाँडफाँट गर्नुका अतिरिक्त बाँकी राजश्वको क्यानडाले ४० प्रदेश र १० प्रतिशत स्थानीयलाई अनि स्विजरल्यान्डले २४ प्रदेश र १५ प्रतिशत स्थानीयलाई बाँडफाँट गर्छन्।

साविक स्थानीय स्वायत्त शासन ऐनअनुसार स्थानीय निकाय (जिविस) ले जलविद्युत् र पवर्तारोहणको रोयल्टी क्रमशः ५० र ३० प्रतिशत प्राप्त गर्थे। तर यस ऐनअनुसार अब स्थानीय तहले जम्मा ५ प्रतिशतमात्र प्राप्त गर्नेछन्। पाएको सुविधा पनि उल्लेखनीयरूपले कटौती हुने गरी बनाइएको यो ऐन स्थानीयका लागिमात्र हैन, प्रदेशका लागि पनि प्रतिगामी छ। यसअनुसार प्रदेशले जम्मा १० प्रतिशत रोयल्टी प्राप्त गर्नेछन् । जलविद्युत् र पवर्तारोहणमात्र हैन, सबै प्राकृतिक साधनको रोयल्टी प्रदेशका लागि १० प्रतिशत र स्थानीयका लागि ५ प्रतिशत छ।

सरकारका सबै तहबीच आवश्यकता तथा औचित्यको सिद्धान्तअनुसार साधन स्रोतको न्यायोचित मापदण्ड निर्माणलगायतका लागि संविधानले वित्त आयोगलाई जिम्मेेवारी प्रदान गरेको छ। अर्थ र कानुन मन्त्रालय स्रोतअनुसार यी ऐन संघीय मामिला तथा स्थानीय विकास मन्त्रालय, योजना आयोग, सम्बन्धित क्षेत्रका विज्ञ र कानुनविद्हरूसँग घनीभूत छलफल गरेर बनाइएको भनिए तापनि दुवै ऐनले राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगलाई कस्नेमात्र हैन, प्रदेश र स्थानीय तहको संवैधानिक भावनाको समेत कुठराघात गरिएको छ।  यी दुवै ऐन सार्वभौम संसद्मा प्रवेश गर्दै गरेको अवस्था छ। माननीय संासदहरूले यी ऐनमा व्यापक छलफल गरी आवश्यक परिमार्जन/संशोधनसहित पारित गर्नुपर्छ। यथास्थितिमा यी ऐन पारित भएमा वित्त आयोग त कमजोर हुन्छ/हुन्छ, वित्त हस्तान्तरणका सवालमा संघ सधैं हावी हुने अवस्था रहन्छ। यसैगरी प्रदेश र स्थानीय तहले न्यूनतम पनि वित्त हस्तान्तरण प्राप्त गर्न सक्दैनन्।

प्रकाशित: २८ जेष्ठ २०७४ ०३:१६ आइतबार