नेपालका कानुन दैवले जानुन्! कानुनमाथि व्यङ्ग्य र असन्तुष्टिको उच्छ्वासका रूपमा अधिकांश नेपालीको मुखबाट निस्कन्छ माथिकोे वाक्य। यसो भनिहाल्नु अतिशयोक्तिपूर्ण त हुँदैन– आशा गर्ने ठाउँ राख्ने हो कि महँगो पारिश्रमिक, सुविधा पाउने र देशको जान्नेबुझ्ने भनिएका सभासद् र कर्मचारीले बनाउने कानुन राम्रै बनाउलान्! बेलाबेलामा मिडिया र पढेलेखेका मानिसले भन्ने गरेका छन्– कुनै काम गर्नुछ भने कानुन बनाएर गरियोस्। तर विडम्बना, कानुन बनाउनेको स्वार्थ, लापरबाही तथा कुनै हदसम्म ज्ञानको कमीले गर्दा केही नेपाल कानुनहरू साँच्चै नै दैवले नै मात्र जान्ने खालका बनेका छन् र बन्छन्। मात्र कानुन बन्नु पर्याप्त हुन्न, सही कानुन बन्नुपर्छ। 

दैवले मात्र जान्ने कानुन भन्नुको अर्थ विरोधाभाषपूर्ण, प्रस्तावनाको विपरीत तथा केही शक्तिशालीको स्वार्थपूर्तिको प्रावधानहरूसहितको बन्नु हो। यस्ता कानुनहरू प्रशस्त बनेका छन्, बन्न नसक्ने भए बन्नै रोकिएका छन्। रोजगार व्यवसायीको दबाबमा वैदेशिक रोजगारसम्बन्धी कानुन बन्न नपाएको खबर पढ्नु परेको धेरै दिन भएको छैन। 

माथिका हरफहरूका अनुभूतिजन्य निष्कर्ष हावादारी होइनन् भन्न म पाठकसमक्ष सार्वजनिक खरिदसम्बन्धी कानुन (सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६३ र सार्वजनिक खरिद नियमावली, २०६४) लाई दृष्टान्तका रूपमा प्रस्तुत गर्छु।

उद्देश्य र सिद्धान्त नै नबुझेका व्यक्ति चालकको सिटमा
सार्वजनिक खरिद ऐनले सामान, सेवा, परामर्श वा निर्माण खरिद गर्ने विधिहरूमध्ये सोझै खरिद पनि एक हो (दफा ८) । यही ऐनमुताबिक खरिद नियमावलीको नियम ८५ (१) (क) ले ५ लाख रुपियाँसम्म सोझै खरिद गर्न सकिने सीमा तोकेको छ । यसको अर्थ खरिद प्रक्रिया आठ आनाको मासुमा बाह्र आनाको मसला लाग्ने जस्तो झन्झटिलो र खर्चालु नहोस् अर्थात् किनिने वस्तु वा सेवाको लागत कम छ भने खरिद प्रक्रिया सरल र छिटो होस् । सोझै खरिद गर्न सकिने भन्नुको अर्थ आफूकहाँकोे मौजुदा सूचीमा रहेका कुनै एक आपूर्तिकर्ता, निर्माण व्यवसायी, सेवा प्रदायक वा परामर्शदाताबाट उसको दररेटमा वस्तु वा सेवा खरिद गर्नु । तर विडम्बना यो उद्देश्य बुझेनन् कानुनको मस्यौदा बनाउनेले र यही नियमकै ८५, (४) मा गएर (मात्र दुई उपनियम पछाडि) लेखिदिए, “सार्वजनिक निकायले एक लाख रुपियाँभन्दा बढी रकमको सोझै खरिद गर्दा मौजुदा सूचीमा रहेका कम्तीमा तीनवटा आपूर्तिकर्ता, निर्माण व्यवसायी, परामर्शदाता वा सेवा प्रदायकबाट लिखित रूपमा दरभाउपत्र वा प्रस्ताव माग गरी खरिद गर्नुपर्नेछ।” उपनियम (१) मा पाँच लाखसम्म सोझै खरिद गर्न सकिने भनेपछि उपनियम (४) मा एक लाखभन्दा बढीको खरिद गर्दा दरभाउपत्र चाहिन्छ भन्नु पूर्णतः विरोधाभाषपूर्ण प्रावधान हो किनकि दरभाउपत्र लिई तुलना गरी उपयुक्त हुनेबाट खरिद गर्नुपर्ने भन्नु सोझै खरिदको मनसाय विपरीत हो, त्यो त प्रतिस्पर्धात्मक खरिद हो। प्रतिस्पर्धात्मक खरिद ठीक भए पनि प्रक्रियात्मक जटिलतालाई सरल हुन दिएको छैन । त्यसैले हुने के गरेको छ भने जोबाट खरिद गर्न चाहेको हो उसलाई नै तीनवटा दरभाउपत्र ल्याऊ भनिन्छ, उसले मिलाएर ल्याउँछ अनि खरिद गरिन्छ । व्यावहारिक रूपमा ५ लाख रुपियाँभन्दा कम रकमको खरिदका लागि कुनै व्यवसायीले आफूसँगबाट किनिन्छ भन्ने यकिन नहुने हो भने दरभाउपत्र नै दिन्नन्। अव्यावहारिक र विरोधाभाषपूर्ण कानुनले विसंगत अवस्था सिर्जना गरेको छ।

धेरै पत्रपत्रिका तथा सरोकारवालाहरूले कुनै काम गर्नुपर्दा कानुन बनाएर गरियोस् भनेको सुनिन्छ। खरिदसम्बन्धी कानुनको दृष्टान्तले के देखाएको छ भने कानुन बनाएर मात्र हुन्न, कानुन कस्तो बनेको छ भन्ने कुरा पनि झन् महत्वपूर्ण छ।

यो एक यस्तो उदाहरण हो जसमा कानुन बनाउने मुख्य ठाउँमा बस्नेलाई कुन प्रावधान किन राख्नुपर्छ भन्ने या त थाहा नै हुन्न, या वास्ता नै गर्दैनन्। माथिका विरोधाभाषपूर्ण प्रावधान रहनु पछाडिको कारण सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालयका त्यसबेलाका सचिवलाई खरिद सम्बन्धमा ज्ञान र चासो दुवै थिएन। त्रुटि सचिव जस्तो महत्वपूर्ण पदमा विषयगत ज्ञान र चासो दुवै नहुने व्यक्तिलाई खटाउनुले भएको हो। मन्त्रीले जनचाहना प्रतिविम्बित गर्ने र कर्मचारीले विषयगत दक्षता देखाउनुपर्ने हो, तर सचिवलाई अत्यधिक जनरालिस्ट बनाएर जहाँ पनि खटाउँदा यस्तो अवस्था आएको छ।

शक्ति हुनेको खेलौना
शक्ति हुनेको हातको खेलौना हो नेपालको कानुन भन्ने कुरा प्रमाणित गरेको छ यो कानुनले। खरिद ऐनको दफा ८ उप–दफा (२) मा उल्लेख छ, ‘यो ऐन र यो ऐन अन्तर्गतको नियम बमोजिम खरिद गर्दा प्रतिस्पर्धा सीमित हुन गरी टुक्रा–टुक्रा पारी खरिद गर्नु हुँदैन ।’ यो प्रावधानले प्रतिस्पर्धा कम गर्न स्लाइसिङ (टुक्रा–टुक्रा पारिने) गर्ने कुरालाई बदमासीको कारण मानेको छ। जबकि सामान्य रूपमा साना–साना कामलाई अस्वाभाविक रूपमा ठूलो बनाई (प्याकेजिङ) गरी ठूला निर्माण व्यवसायीलाई पोस्ने, मात्र ६ निर्माण व्यवसायी मात्र योग्य ठहरिने र उनीहरूले मिलेर लागत अनुमान गरिएको दररेटमा नै काम लिने, प्रतिस्पर्धा हुन नसक्ने गरेको र यसबाट राज्य कोषबाट ५५ अर्ब रुपियाँ दोहन भइसकेको भन्ने पत्रकार रुद्र पंगेनीको एक खोजमूलक रिपोर्ट ‘नागरिक’ दैनिकको माघ १, २०७४ को मुखपृष्ठमा प्रकाशित थियो । खरिद नियमावलीको नियम ३१ ङ (चौथो संशोधनद्वारा थप) १ अर्ब रुपियाँसम्म लागत अनुमान भएको निर्माण कार्यका लागि स्वदेशी निर्माण व्यवसायी मात्र प्रतिस्पर्धी हुन पाउने प्रावधान रहेको र ७० करोड रुपियाँभन्दा बढी लागत अनुमान हुने निर्माण कार्यमा मात्र ६ निर्माण व्यवसायीभन्दा अरूको योग्यता नपुग्ने हुँदा यी ६ को मिलेमतोमा ठेक्का बाँडफाँट हुने गरेको उक्त रिपोर्टमा उल्लेख छ। यी ६ व्यवसायीहरूले ठूला निर्माण कार्य हुने मन्त्रालय, विभागका लोभीपापीलाई लोभ देखाएर वा दबाबमा पारेर ७० करोड रुपियाँभन्दा बढी लागत हुने गरी प्याकेजिङ गर्न लगाउने गर्दारहेछन्। खरिद कानुनमा एक अर्बको सीमा राख्न लगाउन ठूला निर्माण व्यवसायीले ६ जना सांसदलाई विदेश भ्रमणमा लगी प्रभावमा पारेको कुरा पनि उक्त रिपोर्टमा उल्लेख छ। यस खालको प्याकेजिङ गर्ने प्रवृत्ति समस्याका रूपमा रहेको कुरा सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालयको २०७४ सालको वार्षिक प्रतिवेदनमा समेत उल्लेख छ। यो हटाउन पहल गर्न खोजेका तत्कालीन सचिव विनोद केसी तुरुन्त सरुवा हुनुपरेको पनि थियो।

यस अलावा निर्माण व्यवसायीको दबाबमा २ करोड रुपियाँसम्म लागत अनुमान हुने कामको पूर्वयोग्यता छनोट गर्नु नपर्ने (अपवादमा बाहेक), लागत अनुमानको १५ प्रतिशतभन्दा बढी घटेर बोलपत्र राख्नेले सो सीमाभन्दा बढी घटेको रकमको ५० प्रतिशत थप गरेर कार्यसम्पादन जमानत राख्नुपर्ने जस्ता प्रावधान शक्तिशाली निर्माण व्यवसायीले देखाएको लोभलालच र अवाञ्छित दबाबमा आएका हुन् भन्ने घाम जत्तिकै प्रस्ट छ।

हचुवामा बन्छन् कानुन
विश्वमा नीति निर्माण तथ्यमा आधारित रहेर बनाइनुपर्ने धारणा बनिरहेको अवस्थामा नेपालमा हचुवाको भरमा, राजनीति गर्ने तथा अन्य खालका शक्तिशालीको स्वार्थसिद्धि हुने गरी कानुन बनाइन्छ, प्रमाण खोजिन्न। यो कुराको पनि दृष्टान्त प्रस्तुत गर्छ– खरिद कानुनले।

उपभोक्ता समितिमार्फत गरिने कामका अनेक विसंगति उजागर भइरहँदा ती विसंगतिका कारण र न्यूनीकरणका प्रस्ट आधार तय नगरी उपभोक्ता समितिद्वारा काम गराइने लागत अनुमानको हद बढाउँदै लगियो । सार्वजनिक खरिद नियमावलीमा भएको पाँचौ संशोधन (फागुन २६, २०७६ मा राजपत्रमा प्रकाशित) ले यो हद ६० लाख रुपियाँबाट बढाएर १ करोड रुपियाँ पु-याइदिएको छ। उपभोक्ता समितिमार्फत काम गराउनुको असर के भयो, कुन कुरा सफलताका कारण बने र कुन कुरा असफलताका भन्ने अध्ययन नगरी उपभोक्ता समितिमार्फत गराइने कामको सीमा बढाउँदै लगिएको छ र यो सार्वजनिक दुरुपयोग गर्ने उपाय बनेको छ धेरै ठाउँमा। सबै ठाउँमा गलत भएको छ भन्न खोजिएको होइन । त्यसैले त प्रमाणमा आधारित भएर राम्रो अभ्यास प्रवर्धन हुने र खराब अभ्यास निरुत्साहित हुने गरी कानुनमा प्रावधानहरू राखिनुपथ्र्यो। यसो हुन सकेन, जुन ठूलो कमजोरीका रूपमा स्वीकार्नु नै पर्छ।

यो संशोधनमा उपभोक्ता समितिमार्फत निर्माण कार्य गराउँदा हेभी मेसिन प्रयोग गर्न नपाइने, सार्वजनिक लेखापरीक्षण गर्नुपर्ने, जाँचपास गराउनुपर्ने, तोकिएको प्रक्रिया अवलम्बन नगर्ने उपभोक्ता समितिलाई कालोसूचीमा राख्ने जस्ता प्रावधानहरू राखिएका छन्। तर विडम्बना यो छ कि उपभोक्ता समितिले हेभी मेसिन प्रयोग गरिरहेका छन्, नियन्त्रण गर्न कसैले सकेको छैन। उपभोक्ता समितिमार्फत समुदायका ठूलाठालूको खल्तीसम्म गलत ढंगबाट राज्यकोषको पैसा पुगेको छ।  

ऐनलाई नियमले काट्छ
सैद्धान्तिक रूपमा सबैलाई थाहा छ– संविधानअनुसार ऐन बन्नुपर्छ, ऐनअनुसार नियम, अनि  नियमअनुसार परिपत्र। तर भन्ने गर्छन् भुक्तभोगीहरू– ठीक उल्टो व्यवहार देखिन्छ व्यवहारमा। यसको एक झल्को दिन्छ खरिद कानुनले । सार्वजनिक खरिद ऐन, २०६४ को दफा ४४ मा, ‘मितव्ययिता, गुणस्तरीयता वा दिगोपना अभिवृद्धि हुने भएमा वा परियोजनाको मुख्य उद्देश्य नै रोजगारी सिर्जना गर्ने वा लाभग्राही समुदायलाई सहभागी गराउने भएमा तोकिएको कार्यविधि पूरा गरी उपभोक्ता समितिमार्फत काम गराउन सकिनेछ ।’ यो ऐनको प्रावधान मान्नुपर्ने स्थानीय निकायका लागि बनाइएको स्थानीय निकाय आर्थिक प्रशासन नियमावली, २०६४ को नियम १५५ मा लेखिएको छ, ‘स्थानीय स्तरमा सञ्चालन हुने आयोजना... स्थानीय उपभोक्ता समूहद्वारा गठित उपभोक्ता समितिद्वारा गराउन प्राथमिकता दिनुपर्नेछ ।’ ऐनका प्रावधानलाई काट्दै अर्थात् उपभोक्ता समितिमार्फत काम गराउन उपयुक्त हुने अवस्था भएमा मात्र यसो गर्ने सर्तको बेवास्ता गर्दै कुनै विश्लेषण बिना नै प्राथमिकता दिनुपर्ने सर्त राखियो, जुन ऐनलाई प्रस्टतः नियमले काटेको उदाहरण हो । यसको असर के भयो भने ऐनले उपभोक्ता समितिमार्फत काम गराउनु परेमा औचित्य पुष्टि गर्नुपर्नेमा नियमले ठीक उल्टो प्रावधान राखिदियो– उपभोक्ता समितिमार्फत काम नगराउने भए औचित्य बताउनुपर्ने । अब स्थानीय निकायहरूले बनाउने आर्थिक प्रशासनसम्बन्धी नियमावलीमा पनि प्रदेश तथा स्थानीय निकायहरूले यही प्रावधान नदोहण-याउलान् भन्ने छैन, किनकि यो नियमावली नै हालसम्म लागु छ र नयाँ बनाउँदा यसैलाई कट–पेस्ट गरिने धेरै सम्भावना रहन्छ। अर्को कुरा खरिदसम्बन्धी ऐन त हालकै लागु हुने हो, प्रदेश र स्थानीय तहका लागि पनि।

ऐनसँग बाझिने नियमावली कसरी बन्न गयो र हालसम्म यसमा किन कसैको दृष्टि नै पुगेन भन्ने प्रश्न उठ्नुपर्छ। पहिलो त, स्थानीय निकायहरू स्थानीय नेताहरूको राजनैतिक दबाबमा हुन्छन्, जुन उपभोक्ता समितिमार्फत काम गराउनमा केन्द्रित हुन्छ। संस्थागत झुकावका कारण यस्तो प्रावधान नियमावलीमा राखिन पुग्यो। ऐनलाई काट्ने गरी बनाइएको नियममा सार्वजनिक खरिद अनुगमन कार्यालय र नेपाल कानुन आयोगले आपत्ति जनाउनुपर्ने थियो यस्तो अवस्थामा, तर उनीहरू आफैँमा हराएझैँ छन्, ध्यान दिन सकेका छैनन्। कानुनमा यस्ता विसंगति हेर्ने व्यवस्थित प्रयास गर्न सकेका छैनन्।   

अन्तमा, धेरै पत्रपत्रिका तथा सरोकारवालाहरूले कुनै काम गर्नुपर्दा कानुन बनाएर गरियोस् भनेको सुनिन्छ। खरिदसम्बन्धी कानुनको दृष्टान्तले के देखाएको छ भने कानुन बनाएर मात्र हुन्न, कानुन कस्तो बनेको छ भन्ने कुरा पनि झन् महत्वपूर्ण छ।

प्रकाशित: २५ वैशाख २०७५ ०५:२४ मंगलबार