सरकारले हालै दुईवटा कानुन संशोधन गर्न जारी गरेका अध्यादेश र तिनको खारेजीपछि पुरानै कानुनी व्यवस्था ब्युँताउन पुनः जारी अध्यादेशले सिर्जित विधिशास्त्रीय प्रश्नमाथि कानुनवृत्तमा गहिरोचर्चा चलिरहेको छ।

संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) ऐन, २०६६ संशोधन अध्यादेश २०७७ र राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन, २०७३ संशोधन अध्यादेश २०७७ खारेज भएपछि साविक ऐनको व्यवस्था ब्युँताउन केही अध्यादेश खारेज गरी नेपाल ऐनको साविकको व्यवस्था जगाउने अध्यादेश २०७७ जारी गर्ने कार्यले विधिका विषयमा सरोकार राख्ने व्यक्तिलाई चकित बनाएको छ।

छँदाखाँदाको कानुनी व्यवस्था संशोधन गर्न कपटपूर्ण अध्यादेश जारी गर्ने, अध्यादेश नै खारेजी भएपछि साविककै कानुनी व्यवस्था ब्युँताउन नयाँअध्यादेशको टेको लगाउने विषय रोचक छ। अध्यादेशले खारेज गरेकै कानुनी व्यवस्था ब्युँताउन पुनः नयाँअध्यादेश जारी गर्ने परिपाटीले मुलुकमा अध्यादेशको राज सुरु हुन लागेको हो कि भन्ने देखिएकोछ।

कानुनी रिक्ततामा मात्रै अध्यादेश जारी हुने हो, भइरहेको कानुन संशोधन गर्न, खारेज गर्न त अध्यादेशकै सिद्धान्तले पनि मिल्दैन।

अध्यादेशको अधिकार

नेपालको संविधानको धारा ११४ ले सरकारलाई अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार दिएको छ। सरकारलाई कुनै जरुरी कामका लागि कानुन बनाउने विधायिकी प्रक्रिया पूरा गर्न लाग्ने झन्झटका कारण तत्कालै ती प्रक्रिया पूरा गर्न असंभव भएमा विधायिका नबसेको अवस्थामा अध्यादेश जारी गर्न सरकारलाई अख्तियारी दिइएको हो। यस्तो अधिकार संसारका सबैजसो संविधानले प्रत्याभूत गरेका छन्।

हाम्रो संविधानको धारा ११४(१) मा संघीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक भएमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्न सक्ने व्यवस्था छ। सोही धाराको उपधारा (१) बमोजिम जारी भएको अध्यादेश ऐनसरह मान्य हुने भनिएकाले त्यस्तो आदेश ऐन नै नभएपनि ऐन सरहको मान्यता पाउने आदेश हो।

संविधानमै त्यस्तो अध्यादेश जारी भएपछि बसेको संघीय संसद्को दुवै सदनमा पेश गरिने र दुवै सदनले स्वीकार नगरेमा स्वतः निष्क्रिय हुने, राष्ट्रपतिबाट जुनसुकै बखत खारेज हुन सक्ने  वा त्यसरी निष्क्रिय वा खारेज नभएमा दुवै सदनको बैठक बसेको साठी दिनपछि स्वतः निष्क्रिय हुने अनिवार्य सर्त तोकिएका छन्। कानुनी रिक्ततामा मात्रै अध्यादेश जारी हुने हो, भइरहेको कानुन संशोधन गर्न, खारेज गर्न त अध्यादेशकै सिद्धान्तले पनि मिल्दैन।

अध्यादेशले कानुनको रूप धारण गर्न पनि विधायिकी समर्थन (लेजिस्लेटिभ अप्रुभल) आवश्यक भएकाले अध्यादेश अल्पकालीन आदेश मात्रै हो। स्थायी कानुन होइन। अब आफंैँमा कानुन नभइसकेको कार्यकारी आदेशले संसदीय प्रक्रिया पूरा गरी बनेको कानुनसंशोधन गर्न सक्छ कि सक्दैन, खारेज गर्न सक्छ कि सक्दैन र खारेज भएको ऐन ब्युँताउन सक्छ कि सक्दैन भन्ने महत्वपूर्ण प्रश्न उठ्छ। जसरी अदालतको व्याख्याबाट बन्ने कानुन (जजमेड ल)कानुनसरह मानिन्छ त्यसैगरी अध्यादेश पनि कानुन सरह मानिएको हो । यो अपवाद शक्ति बाँडफाँट र शक्तिको नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तका अपवाद मात्रै हो।

विधायिकी अधिकार के हो ? संसारमा सरकारले अध्यादेशको अधिकारलाई कसरी प्रयोग गरेका छन् ? तिनका विषयमा अन्य मुलुकका अदालतले कसरी व्याख्या गरेका छन् सोह्रौँ शताब्दीको मध्यतिर अंग्रेजी विधिशास्त्री जोन लकले प्रतिपादन गरेको शक्तिको बाँडफाँट र सोही शताब्दीको अन्त्यतिर फ्रेन्च दार्शनिक मन्टेस्क्युले प्रतिपादन गरेका शक्तिको नियन्त्रण र सन्तुलनको सिद्धान्तका आधारमा विधायिकाको काम कानुन बनाउनु, कार्यकारीको काम कार्यान्वयन गर्नु र न्यायालयको काम व्याख्या गर्नुमा छ। पाँच सय वर्षको लामो अभ्यास रहेको यस सिद्धान्तकोअपवादले कहिल्यै पनि मूल सिद्धान्तलाई अपदस्त गर्न सकेको छैन।

कानुनी व्यवस्था

कानुन जारी गर्ने, संशोधन गर्ने, खारेज गर्ने र ब्युँताउनेकार्य कानुनी अधिकार हुन्। यी कार्यकानुनी व्यवस्थाका आधारमा नै प्रयोग गर्न पाइने हुन्छ। कानुनको कार्यान्वयन र व्याख्या जसरी विधिसम्मत हुनुपर्छ, कानुन जारी गर्ने कार्य (लेजिस्लेटिभ फङ्सन) समेत कानुनसम्मत नै हुनुपर्छ।

कानुन व्याख्यासम्बन्धी ऐन, २०१० को दफा २(ड) ले ‘ऐन’को परिभाषा गरेको छ। सो बमोजिम ‘ऐन’ भन्नाले ऐन, ऐनसरहका संहिता, सवाल र तिनमा लेखिएको कुनै कुरालाई समेत जनाउँछ भनिएको छ। उपदफा (ठ) ले संविधान, ऐन, प्रतिनिधिसभाको घोषणा वा प्रदेशसभाले बनाउने कानुनलाई समेत कानुनको परिभाषा र प्रकृति मानेको छ। तर अध्यादेशलाई ऐनको परिभाषाभित्र राखिएको छैन। त्यस अर्थमा समेत अध्यादेशलाई संसद्ले अनुमोदन गरेपछि मात्रै ऐनको परिभाषाभित्र पर्छ। सो ऐनको दफा ४ मा ऐन खारेजीको परिणामको व्यवस्था छ जसअनुसारनेपाल ऐनले अहिलेसम्म बनेको र पछि बन्ने कुनै ऐनलाई खारेज ग¥यो भने अर्कै अभिप्राय नदेखिएमा खारेज भएको ऐनले खारेज हुँदाको बखत चल्ती नभएको वा कायम नरहेको कुनै कुरा पनि जनाउँदैन। खारेज भएको ऐनको अघि चालु भएको कुरा वा सोबमोजिम रित पुर्‍याई अघिनै गरिएको कुनै काम वा भोगिसकेको कुनै सजायलाई असर पार्दैन भन्ने व्यवस्था छ।

अब कुनै ऐन खारेज भइसकेकामा पुनः सोही कानुन आवश्यक भएमा त्यस्तो खारेजीलाई ब्युँताउनुपर्ने हो वा पुनः कानुनका रूपमा जारी हुने हो वा स्वतः आफैँ ब्युँतिन्छ भन्ने सम्बन्धमा प्रश्न उठन सक्छ। सो सन्दर्भमा दफा ५ र ६ को व्यवस्था स्पष्ट छ। दफा ५ मा कुनै कुरा स्पष्टरूपले छुटाइ, थपी वा बदली कुनै नेपाल ऐनको मुल कुरालाई संशोधन गर्ने ऐनलाई कुनै नेपाल ऐन वा विनियमले खारेज गरेकामा अर्कै अभिप्राय नदेखिएसम्म त्यस्तो खारेज भएको र सो खारेज हुने बखत चालु रहेको ऐनबाट बनेको संशोधन जारी रहनमा त्यस खारेजीले असर पार्दैन भन्ने स्पष्ट व्यवस्था छ। दफा ६ ले पूरा वा केही खारेज भइसकेको ऐनको पूरा वा केही भाग फेरि जारी गर्नुपर्दा नेपाल ऐनमा त्यसको प्रयोजन खुलाई प्रष्ट लेख्नुपर्छ भनिएको छ। ‘फेरि जारी’ गर्नुपर्दा भन्ने वाक्यांशले नै मृत कानुन चाहिएमा पुनः जारी गर्नुपर्ने आवश्यकता खड्किन्छ।

हाम्रै मुलुकमा समेत सो व्यवस्थाको पटक पटक प्रयोग भएको इतिहासमा पाइन्छ। राज्य अदालत उन्मूलन अध्यादेश २०१६ मा जारी भई सो अध्यादेश २०१७सालमा ऐन बन्दा समेत सो व्यवस्था जस्ताको तस्तै ऐनमा राखिएको पाइन्छ। २०१६ सालमा जारी अध्यादेशलाई राज्य अदालत उन्मूलन ऐन, २०१७ ले खारेज गरेको थियो जुन अहिले पनि यथावत कायमै छ। सो ऐनको दफा ८ मा अध्यादेश खारेज वा निष्क्रिय भएपछि अर्कै अभिप्राय नदेखिएमा खारेजीले खारेज वा निष्क्रिय हु‘दाको बखत कायम नभएको कुनै कुरालाई जनाउँदैन भन्ने व्यवस्था छ।

बेलायती सुरुवात

बेलायतको इन्टरप्रिटेसन एक्ट १९७८ को दफा १५ र १६ मा ऐन खारेजी र त्यसको परिणामको व्यवस्था गरिएको छ। दफा १५ मा कुनै खारेजीले ऐनको कुनै व्यवस्था खारेजी भएकामा त्यस्तो खारेजीको परिणाम स्पष्टरूपमा उल्लेख गरेर जारी नभएसम्म ब्युँतिन नसक्ने उल्लेख छ।

दफा १६ मा भने दफा १५ मा उल्लेख भएबमोजिम त्यस्तो खारेजीले बचाउ गरेको अवस्थामा बाहेक खारेज गरेको विषय स्पष्ट उल्लेख गरी ब्युँताउने व्यवस्था गरेकामा बाहेक खारेजीको व्यवस्था नब्युँतिने उल्लेख छ। बेलायतको सो ऐनको दफा १५, १६ मा ऐन खारेजीको व्यवस्था गरिएको छ। खारेजीको परिणामका रूपमा खारेज गर्ने ऐनले खारेजी भएकामा स्पष्टरूपमा तत्काल खारेज भएको व्यवस्था ब्युँताउने व्यवस्था नभएकामा कुनै पनि खारेज भएको व्यवस्था ब्युँतिन नसक्ने व्यवस्था छ भने दफा १७ कुनै खारेजी भएको ऐन आवश्यक भएमा ‘रिइनेक्ट’ अर्थात् पुनः जारी गर्नुपर्ने स्पष्ट व्यवस्था छ। हाम्रो कानुन व्याख्यासम्बन्धी ऐन, २०१० मा समेत सोही ऐनको प्रभावका आधारमा खारेजीको व्यवस्था जस्ताको तस्तै राखिएको पाइन्छ।

भारत, बंगलादेशलगायतका विभिन्न देशका कानुन सोही बेलायती प्रभावमा बनेका छन्। भारतको जनरल क्लजेज एक्ट १८९७ को दफा ६ र बंगलादेशको जनरल क्लजेज एक्ट १८९७ को दफा ६ मा सो व्यवस्था जस्ताको तस्तै सारिएको छ।एकै वर्ष बनेका ती दुवै ऐनकोव्यवस्थाले पनि जननी बेलायतको पुरानो इन्टरप्रिटेसन एक्ट १८८९ हो जसको दफा ३८ ले खारेज भएको ऐन आवश्यक भएमा ‘रिइनेक्ट’ गर्नुपर्ने व्यवस्था गरेको थियो।त्यसरी ‘रिइनेक्ट’ गर्ने कार्यले संसदीय प्रक्रियाबाट कानुन पुनःजारी गर्नुपर्ने अनिवार्यता दर्शाउँछ।

न्यायिक व्याख्या

अध्यादेश कानुनसरह मानिए तापनि अध्यादेशले कानुन संशोधन गर्न, कानुन खारेज गर्न, खारेज भएको कानुन ब्युँताउन सक्छ कि सक्दैन भन्ने विषयमा विभिन्न मुलुकका सर्वाेच्च अदालतहरूले व्याख्या गरेका छन्।

हाम्रो सर्वोच्च अदालतले पटकपटक अध्यादेशको विधिशास्त्रीय हैसियतका विषयमा व्याख्या गरिसकेको छ। निर्णय नं. ७८५५ रहेको गजबहादुर बम्मविरुद्ध नेपाल सरकार (ने.का.प. २०६४ अंक ६) भएको मुद्दामा सर्वाेच्च अदालतको विशेष इजलासबाट व्यवस्थापिकाले बनाएको कानुन अध्यादेशले संशोधन वा खारेज गर्न नसक्ने व्याख्या गरिएको छ। सो फैसलामा प्रयुक्त भाषा यस्तो छ– व्यवस्थापिकाले बनाएको ऐनलाई व्यवस्थापिकाले नै मात्र संशोधन वा खारेज गर्न सक्छ। एक्जुकिटिभ अर्डरले संसद्ले बनाएको ऐन खारेज हुन सक्दैन। त्यसैगरी व्यवस्थापिकाले पनि आफूले बनाएको ऐनलाई संशोधन वा खारेज गर्नुपर्दा संवैधानिक प्रक्रिया पूरा गरेर मात्र संशोधन वा खारेज गर्न सक्छ।

त्यस्तैगरी निर्णय नं. ६६०७ रहेको बालकृष्ण नेउपानेविरुद्ध श्री ५ को सरकारको मुद्दा (ने.का.प.२०५५ अंक १०) विशेष इजलासबाट अध्यादेशले साविकको व्यवस्था खारेज गर्ने गरी अध्यादेश जारी भएकामा अदालतमा मुद्दा विचाराधीन रहँदाको अवस्थामै ऐनमार्फत नै साविकको व्यवस्थालाई ऐनमा पुनर्जीवित गरिएकामा अदालतले हस्तक्षेप गर्न नपर्ने व्याख्या गरिएको थियो। कतिपय मुद्दामा अध्यादेश खारेज भएपछि खारेजीमा परेको संसदीय कानुन स्वतः ब्युँतिने/नब्युँतिने विषयमा दुवैखाले बाझिएका व्याख्याले समेत पुनः ऐन नै जारी गर्नुपर्ने स्पष्ट हुन्छ।

भारतीय सर्वाेच्च अदालतले अध्यादेश खारेज भएपछि अध्यादेशले खारेज गरेको साविकको व्यवस्था के हुन्छ भन्ने सन्दर्भमा १९८९ माव्याख्या गरेको थियो। जतिन्द्रनाथविरुद्ध बिहार (एआइआर १९४९ एफसी १७५) र इन्दरसिंहविरुद्ध राजस्थान (एआइआर १९५७ एससी ५१०) को मुद्दाका सन्दर्भमा स्पष्ट व्याख्या गरिएको छः– कुनै अस्थायी कानुन खारेज भएमा त्यसको अस्तित्व समाप्त हुन्छ। यदि त्यस्तो कानुन खारेज भएकामा संशोधनबाट समेत क्रियाशील हुन सक्दैन तर पुनः जारी गरेर मात्रै खारेज भएको ऐनलाई क्रियाशील बनाउने स्पष्ट भाषाको प्रयोगसहित नयॉ जारी गर्न सकिन्छ।

बंगलादेशको सर्वाेच्च अदालतले सन् २०१६ मा अध्यादेश खारेजीको परिणाममा भइसकेको काम रद्ध नहुने व्याख्या गरेको छ। मोहम्मद अहमनविरुद्ध स्टेट (६८ डिएलआर (एडी ९२०१६)को मुद्दामा गरिएको व्याख्या यस्तो छ– संसद्ले कुनै पनि अध्यादेश अस्वीकार गरेको कारणले मात्रै कुनैपनि भइसकेको काम रद्ध हुँदैन। तर यसको अर्थ अध्यादेशको खारेजीबाट पनि त्यसको परिणामका विषयमा खारेज नभएसरह गर्न नसक्ने होइन। स्पष्टरूपमा भूतप्रभावी कानुन जारी गरेर तथा संविधानका अन्य अधिकार प्रयोग गरेरसमेत त्यस्तो कार्यको सम्बोधन गर्न सक्छ।

अध्यादेशको असरका विषयमा विभिन्न अध्ययन भएका छन्। व्रिटानिया युनिभर्सिटी बंगलादेशले सन् २०१७ मा गरेको ‘इफेक्ट अफ रिपिल अफ स्टाचुटोरी ल ः अ जुडिसियल प्रिसिडेन्ट स्टडी’मा अध्यादेशको खारेजीले ल्याउने परिणामका बारेमा विश्लेषण गरिएको छ। सो अध्ययनलेअध्यादेशको माध्यमबाट संसदीय काननु खारेज गर्ने, ब्युँताउने कार्यलाई न्यायिक अभ्यासले नै अस्वीकार गरेको निष्कर्ष निकालेको छ।

निष्कर्ष

अध्यादेश जारी गर्ने कार्यले कानुन बनाउने संसद्को अधिकारमाथि हस्तक्षेप त गर्छ नै,विधायिकी प्रक्रिया पूरा गरी जारी भएका संसदीय कानुन अध्यादेश जस्तो कार्यकारी आदेशबाट संशोधन, खारेज वा खारेजीको कानुन पुनस्र्थापित हुने कार्यले अन्ततोगत्वा कानुनी राज परास्त भई अध्यादेशको राज स्थापित हुनेछ।अध्यादेश खारेजीबाट साविकको कानुन स्वतः ब्युँतिने व्याख्या प्रतिनिधित्वको सिद्धान्तको नजिकमा हुन सक्ला तर अध्यादेशबाट कानुन ब्युँतिने कार्यलाई स्वीकार्न सकिँदैन।

प्रकाशित: २९ वैशाख २०७७ ०५:३५ सोमबार