राष्ट्रपतिद्वारा संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी (पहिलो संसोधन) अध्यादेश, २०७७ र राजनीतिक दलसम्बन्धी (दोस्रो संसोधन) अध्यादेश, २०७७ नामका दुईवटा छुट्टाछुट्टै अध्यादेश जारी भएको प्रेस विज्ञप्ति राष्ट्रपतिको कार्यालयको आधिकारिक वेबसाइटमा २०७७ वैशाख ८ गते सोमबार बेलुकी ६ः२८ बजे अपलोड भयो।  

राष्ट्रपतिबाट नेपालको संविधानको धारा ९३ को उपधारा (२) बमोजिम मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा २०७६ चैत २४ गते सोमबारका दिन राति १२ः०० बजेदेखि सङ्घीय संसद्को दुवै सदनको चालु अधिवेशन अन्त्य भएको सूचना संघीय संसद्को सूचनापत्र–४ मा सोही दिन प्रकाशित भई तत्कालै सम्बन्धित सदनका वेबसाइटहरूमा समेत अपडेट भयो।   

अध्यादेश

विधायिकी वा संसद् अधिवेशन नभएका बेला खास समयका निम्ति आवश्यक परेमा राष्ट्रको सर्वोच्च सत्ताबाट विशेषाधिकार प्रयोग गरी जारी भएको वा हुने कानुनसरहको मान्यता प्राप्त आदेश भनी नेपाली बृहत् शब्दकोशले अध्यादेशलाई परिभाषित गरेको छ।  ‘ब्ल्याक्स ल डिक्सनरी’ले यसलाई आधिकारिक कानुन वा आदेश अर्थात ‘डिक्री’ भनी व्याख्या गरेको छ।  

भइरहेको दलको केन्द्रीय समिति र सङ्घीय संसदीय दलका सदस्यले छुट्टै नयाँ दल बनाउन वा अर्को कुनै दलमा प्रवेश गर्नुपर्ने आवश्यकता आइनपरेको अवस्थामा भने अध्यादेश खारेजीले कानुनी शून्यताको अवस्था सिर्जना गर्दैन।

संवैधानिक प्रावधान

संविधानमा संघीय संसद्को दुवै सदनको अधिवेशन चलिरहेको अवस्थामा बाहेक अन्य अवस्थामा तत्काल केही गर्न आवश्यक परेमा मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्नसक्ने प्रावधान छ।  भारतको संविधान १९४९ को धारा १२३ ले पनि संसदको दुबै सदनको अधिवेसन नभएको अवस्थामा राष्ट्रपतिलाई संघीय मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा अध्यादेश जारी गर्न सक्ने विशेष अधिकार दिएको छ।  

अध्यादेश संसद्ले बनाएको ऐनसरह बाध्यकारी हुने भएकाले यसले संसद्द्वारा पारित ऐनलाई समेत खारेज वा संशोधन गर्ने हैसियत राख्छ।  संसदले अनुमोदन नगरेमा अधिवेसन सुरु भएको ६ हप्तापछि यो स्वतः निष्क्रिय हुने प्रावधान भारतमा छ भने नेपालमा संसद्ले स्वीकार नगरेमा संसद् बैठक बसेको साठी दिनपछि स्वतः निष्क्रिय हुन्छ।    

राष्ट्रपतीय प्रणाली भएको अमेरिकामा राष्ट्रपतिले विधायिकी कार्य गर्नु शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त विपरीत मानिने भएकोले संविधानमा अध्यादेशको परिकल्पना गरिएको छैन।  तथापि संविधानको धारा २ को मर्म विपरीत नहुने गरी राष्ट्रपतिले संविधान कार्यान्वयन गर्ने क्रममा ‘रेगुलेसन’, ‘प्रोक्ल्यामेसन’ र ‘एक्ज्युकेटिभ अर्डर’ जारी गर्न सक्छन्।  ‘एक्ज्युकेटिभ अर्डर’ ले ऐनको रिक्तता पूर्ति गरे पनि संसदद्वारा पारित ऐनलाई संशोधन वा खारेज गर्न सक्दैन।  

अध्यादेश जारी हुनुको कारण :

अध्यादेश जारी गर्नुका कारण दुईवटा छन्– (१) ऐनलाई तत्काल संशोधन गर्न वाञ्छनीय भएको र (२) हाल सङ्घीय संसद् अधिवेशन नभएको।  उपर्युक्त कारण देखाइ मन्त्रिपरिषद्को सिफारिसमा राष्ट्रपतिद्वारा यी दुवै अध्यादेश जारी भए।

(१)    अध्यादेश नं. १

कानुन, न्याय तथा संसदीय व्यवस्था मन्त्रालयले २०७७ वैशाख ८ मा प्रकाशित नेपाल राजपत्रमा २०७७ सालको अध्यादेश नं. १ का रूपमा संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी ऐन, २०६६ लाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश प्रकाशन ग¥यो।  उक्त अध्यादेशले ऐनको दफा ६ को उपदफा (६) झिकेको र साबिक उपदफा (७) लाई प्रतिस्थापन गरी नयाँ उपदफा (७) ल्याएको पाइयो।  अब ती उपदफामा भएको साविक र हालको प्रावधान तुलना गर्दा अध्यादेशद्वारा संशोधित दफा ६ का उपदफाहरूसँग प्रत्यक्ष सरोकार भएका अन्य उपदफाहरूमा भएको साबिकको प्रावधानतर्फ पनि हेर्नुपर्ने देखियो।  

उपदफा (३)– अध्यक्ष र ‘कम्तीमा चार जना’ अन्य सदस्य उपस्थित भएमा परिषद्को बैठकका लागि गणपूरक संख्या पुगेको मानिनेछ।  उपदफा (५)– बैठकमा पेस भएको प्रत्येक विषयको निर्णय सर्वसम्मतिको आधारमा हुनेछ।  उपदफा (६)– उपदफा (५) बमोजिम निर्णय हुन नसकेको विषयमा निर्णय गर्न अध्यक्षले पुनः अर्को बैठक बोलाउन लगाउनेछ र त्यस्तो बैठकको सहमतिले सो विषयमा निर्णय गरिनेछ।  उपदफा (७)– उपदफा (६) बमोजिम निर्णय हुन नसकेको विषयमा निर्णय गर्न अध्यक्षले पुनः अर्को बैठक बोलाउन लगाउनेछ र त्यस्तो बैठकको सहमतिले सो विषयमा निर्णय गरिनेछ।  तर त्यस्तो बैठकमा पनि सहमतिबाट निर्णय हुन नसकेमा परिषद्का सम्पूर्ण सदस्यको बहुमतबाट निर्णय गरिनेछ।   

संशोधनको शृङ्खला

सर्वप्रथम प्रधानमन्त्री माधवकुमार नेपालको पालामा २०६६ पुस २२ मा यो ऐन आउँदा छ सदस्यीय संवैधानिक परिषद्मा गणपूरक संख्याका लागि अध्यक्षसहित कम्तीमा पाँच जना सदस्य उपस्थित हुनुपर्ने प्रावधान राखिएको थियो।  तर २०६९ चैत १ मा खिलराज रेग्मी मन्त्रिपरिषद्को अध्यक्ष भएको ३ दिनपछि चैत ४ मै उनले अध्यादेशमार्फत संशोधन गरी अध्यक्षसहित कम्तीमा चार जना उपस्थित भए गणपूरक संख्या पुग्ने प्रावधान ल्याए।  सुशील कोइराला प्रधानमन्त्री भएको एक महिनापछि २०७० चैत १२ मा आएको संवैधानिक परिषद् (काम, कर्तव्य, अधिकार र कार्यविधि) सम्बन्धी ऐन, २०६६ को साबिकको व्यवस्थालाई जगाउनेसम्बन्धी व्यवस्था गर्न बनेको ऐनले संशोधन गर्नुपूर्वको व्यवस्था स्वतः जगाइ पुनः पाँचै जनाको गणपूरक संख्या चाहिने प्रावधान ब्युँताएको थियो।  तर वर्तमान प्रधानमन्त्री केपी शर्मा ओली प्रधानमन्त्री भएपछि २०७२ फागुन १३ मा आएको केही नेपाल ऐन संसोधन गर्ने ऐनद्वारा  संशोधन गरी ‘कम्तीमा पाँच जना’ भन्ने सट्टा ‘कम्तीमा चार जना’ राखियो।

हाल २०७७ को अध्यादेशमार्फत गरिएको संशोधनले उपदफा (३) लाई छोएको छैन तर उपदफा (६) लाई ऐनबाटै झिकी ऐनको उपदफा (७) को सट्टामा देहायको उपदफाहरू राखेको पाइन्छ– उपदफा (७)– उपदफा (३) बमोजिम परिषद्को बैठकको गणपूरक संख्या नपुगेमा वा उपदफा (५) बमोजिम निर्णय हुन नसकेमा अध्यक्षले कम्तीमा चौबीस घण्टाको समय दिई पुनः अर्को बैठक बोलाउन लगाउनेछ।  उपदफा (७ क)– उपदफा (७) बमोजिम बोलाइएको बैठकमा अध्यक्षसहित तत्काल बहाल रहेका बहुमत सदस्य उपस्थित भएमा बैठकको गणपूरक संख्या पुगेको मानिनेछ र त्यस्तो बैठकमा अध्यक्षसहित उपस्थित सदस्यको बहुमतबाट निर्णय हुन सक्नेछ।  

संशोधन

ऐनले छ सदस्यीय संवैधानिक परिषद्मा अध्यक्ष र कम्तीमा चारजना अन्य सदस्य उपस्थित भए बैठक बस्न गणपूरक संख्या पुग्ने प्रावधान भएकामा सर्वसम्मति नजुटी निर्णय हुन नसक्ने प्रावधान झिक्ने र सहमतिले निर्णय गर्नुपर्ने एवं सहमतिबाट निर्णय हुन नसकेमा परिषद्का सम्पूर्ण सदस्यको बहुमतबाट निर्णय गर्ने प्रावधानलाई प्रतिस्थापन गरी ल्याइएको उपदफा (७) र (७ क) ले सर्वसम्मत र सहमति नभए पनि अध्यक्षसहित बहाल रहेका बहुमत सदस्य (हाल उपसभामुख पद रिक्त भएकाले) पाँच जनामध्ये तीन जनामात्र उपस्थित भए पनि बैठक बस्न सक्ने र तीन जनाको बैठकको बहुमत सदस्य अर्थात दुई जनाले मात्र पनि निर्णय गर्न सक्ने सुविधा प्रदान ग¥यो।  यसबाट संवैधानिक परिषद् अध्यक्ष प्रधानमन्त्रीले अवस्थाअनुसार अर्को एक जनामात्र सदस्य अर्थात प्रधानन्यायाधीश वा प्रतिनिधि सभाको सभामुख वा राष्ट्रिय सभाको अध्यक्ष वा प्रतिनिधि सभाको विपक्षी दलको नेतामध्ये जो अनुकूल हुन्छ उसैको मद्दत लिएर निर्णय गर्न सक्ने कानुनी व्यवस्था ग¥यो।  

(२)    अध्यादेश नं. २

कानुन, न्याय तथा संसदीय व्यवस्था मन्त्रालयद्वारा गत वैशाख ८ मा प्रकाशित नेपाल राजपत्रमा २०७७ सालको अध्यादेश नं. २ का रूपमा राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐन, २०७३ लाई संशोधन गर्न बनेको अध्यादेश आयो।  अध्यादेशले ‘केन्द्रीय समिति र सङ्घीय संसद्का संसदीय दलका कम्तीमा चालीस प्रतिशत सदस्यले’ भन्ने सट्टा ‘महाधिवेशनबाट निर्वाचित केन्द्रीय समिति र नयाँ दर्ता भएको दलको हकमा त्यस्तो दल दर्ता हुँदाका बखतको केन्द्रीय समितिको कम्तीमा चालीस प्रतिशत सदस्य वा त्यस्तो दलको सङ्घीय संसद्को संसदीय दलको कम्तीमा चालीस प्रतिशत सदस्यले एकैपटक’ भन्ने राखेको थियो।  त्यसैगरी प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशमा रहेको ‘दर्ता गरिसकेका दलले’ भन्ने शब्दपछि ‘वा दफा ३३ को उपदफा (२) बमोजिम गठन भएको नयाँ दलले’ भन्ने शब्द राखिएका, दफा ५२ मा ‘तर राष्ट्रिय दलका रूपमा मान्यता प्राप्त गरेको दलका सदस्यहरूले दफा ३३ को उपदफा (२) बमोजिम नयाँ दल गठन गरेमा त्यस दलले समानुपातिकतर्फको त्यस्तो प्रतिशत पूरा गर्न आवश्यक हुने छैन’ भन्ने प्रतिबन्धात्मक वाक्यांश थप गरेको र दफा ५३ को उपदफा (१) मा ‘तर दफा ३३ को उपदफा (२) बमोजिम गठन भएको दलका केन्द्रीय समितिका पदाधिकारी र सदस्यले त्यस्तो दल दर्ता भएको साठी दिनभित्र त्यस्तो विवरण पेस गर्नुपर्नेछ’ भन्ने प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशसमेत थप गरेको थियो।                    

संशोधनको मकसद

यो ऐन वर्तमान प्रधानमन्त्रीले पदभार ग्रहण गरेपछि हाल बहाल सङ्घीय संसद्ले बनाइ २०७३ चैत २७ मा लागु भएको थियो।  सो दफामा भएको संशोधनपूर्व कुनै पनि दल फुटी छुट्टै नयाँ दल बनाउन वा अर्को कुनै दलमा प्रवेश गर्न चाहेमा दलको केन्द्रीय समिति र सङ्घीय संसदीय दल गरी दुवैका कम्तीमा पनि चालीस प्रतिशत सदस्य चाहिने प्रावधान भएकामा अध्यादेशले संसोधन गरेपश्चात् भने दलको केन्द्रीय समिति वा सङ्घीय संसदीय दलमध्ये कुनै एकमा मात्र चालीस प्रतिशत संख्या पुगे पनि छुट्टै नयाँ दल बनाउन वा अर्को कुनै दलमा प्रवेश गर्न सक्ने र त्यस्तो कार्य दल त्याग गरेको नमानिने भन्ने प्रावधान ल्यायो।  सो व्यवस्थाले दल वा संसदीय दलमा असहमत अल्पमत सदस्यहरूको संख्या चालीस प्रतिशत पुगेमा सजिलैसँग नयाँ दल गठन गर्न वा अर्को कुनै दलमा प्रवेश गर्न स्वतन्त्र रहने र सो कार्यबाट दल त्याग गरेको मानी मातृदलले त्यस्ता सदस्यको सदस्यता वा निर्वाचित पद खारेज गर्न÷गराउन सक्ने खतराबाट उन्मुक्ति दिई सहजै दल त्याग गर्न सक्ने मार्ग प्रशस्त ग¥यो।

अध्यादेशको खारेजी

राष्ट्रपतिद्वारा २०७७ वैशाख ८ गते जारी दुईवटै अध्यादेश खारेज भएको प्रेस विज्ञप्ति २०७७ वैशाख १२ गते शुक्रबार बेलुकी ३:०५ बजे अपडेट भयो।

खारेजीको परिणाम

जारी भएको चार दिन बित्न नपाउँदै खारेज भएका अध्यादेशमा उक्त अध्यादेशले साबिक कानुनमा ल्याएको संशोधन वा खारेज गरेको प्रावधानलाई जगाउने व्यवस्था नगरेकाले केही गम्भीर संवैधानिक वा कानुनी प्रश्न उब्जिएका छन्।  ती प्रश्नको समाधानका लागि कानुन व्याख्याको सिद्धान्त वा नियमको सहारा लिनुपर्ने हुन्छ।  कानुन व्याख्याको आधिकारिक दस्तावेज मानिने म्याक्सवेलको ‘इन्टरपेटेसन अफ स्ट्याट्युट्स्’ भन्ने पुस्तकमा विभिन्न बेलायती मुद्दामा भएको नजिरहरूसमेत उद्धरण गर्दै कुनै ऐनको अवधि समाप्त भई वा ऐन नै खारेज भई उत्पन्न हुन गएको रिक्तताको अवस्थामा खारेज भएको ऐन अस्तित्वमै नआएसरह मानी व्याख्या गरिने ‘कमन ल’ को नियम उल्लेख छ।  कमन ल प्रणालीको उपर्युक्त व्यवस्था हाम्रो सन्दर्भमा पनि आकर्षित हुन्छ।  

नेपालमा लागु कानुन व्याख्यासम्बन्धी ऐन, २०१० अनुसार २०७७ सालमा जारी दुईवटा अध्यादेशले साबिकमा बहाल ऐनका सम्बन्धित प्रावधान संशोधन गरेका कारण ती व्यवस्था खारेज भइसकेको वा अस्तित्वमा नरहेको अवस्थामा खारेज गर्ने अध्यादेश आफैँ खारेज भएकाले सो अध्यादेश खारेज हुँदाको बखत चल्ती नभएको वा कायम नरहेको साबिक ऐनका प्रावधान स्वतः पुनर्जीवित हुने अर्थ गर्न मिल्दैन।  ऐनको दफा ६ अनुसार खारेज भइसकेको ऐनको पूरा वा केही भाग फेरि जारी गर्नुपर्दा जारी गर्ने ऐनमै त्यसको प्रयोजन खुलाइएको हुनुपर्छ अन्यथा त्यसरी खारेज भइसकेको ऐन वा त्यसको कुनै भागलाई पछि खारेज भएको ऐनले पुनर्जीवित गर्न सक्दैन।     

(१)    संवैधानिक परिषद्बारे

ऐनको दफा ६ को उपदफा (६) र (७) खारेज भएको र सोलाई प्रतिस्थापन गर्ने अध्यादेश पनि खारेज भइसकेकाले उपदफा (३) बमोजिम अध्यक्ष र कम्तीमा चारजना अन्य सदस्यको उपस्थिति भएमा बैठक बस्ने गणपूरक संख्या पुग्ने र त्यसरी बसेको बैठकले उपदफा (५) बमोजिम सर्वसम्मतिको आधारमा निर्णय गर्न भने हालको अवस्थामा पनि बाधा पुग्ने देखिएन।  त्यसरी सर्वसम्मत हुन नसकेमा भने सहमति वा बहुमतबाट निर्णयमा पुग्न भने नसक्ने देखियो।

(२)    दल त्यागबारे

अध्यादेशले ऐनको दफा ३३ को उपदफा (२) मा भएको संशोधनले ‘केन्द्रीय समिति र सङ्घीय संसद्को संसदीय दलका कम्तीमा चालीस प्रतिशत सदस्यले’ भन्ने वाक्यांश संशोधन गरेकाले अब सो सर्त पूरा भएको अवस्थामा पनि छुट्टै नयाँ दल बनाउन वा अर्को कुनै दलमा प्रवेश गर्न चाहेमा साबिक कानुनी व्यवस्थाको अभ्यास गर्न नपाउने देखिन्छ।  त्यस्तो अवस्था आइपरेमा सोकार्य गर्ने सदस्यहरूले दल त्याग गरेको मानिने र निजहरूको दल वा संसद् वा दुवैको सदस्यता समाप्त हुने देखिन्छ।  

निकास

माथि उल्लेख भएबमोजिम संवैधानिक परिषद्को बैठक बसी सर्वसम्मतिले निर्णय गर्न हालको कानुनी व्यवस्थाले बाधा नपर्ने देखिन्छ।  भइरहेको दलको केन्द्रीय समिति र सङ्घीय संसदीय दलका सदस्यले छुट्टै नयाँ दल बनाउन वा अर्को कुनै दलमा प्रवेश गर्नुपर्ने आवश्यकता आइनपरेको अवस्थामा भने अध्यादेश खारेजीले कानुनी शून्यताको अवस्था सिर्जना गर्दैन।  तर यथास्थितिमा संवैधानिक परिषद्को बैठक बसी बहुमतको आधारमा निर्णयमा पुग्नुपर्ने आवश्यकता परेमा वा भइरहेको दलको केन्द्रीय समिति र सङ्घीय संसदीय दलका सदस्यले छुट्टै नयाँ दल बनाउने वा अर्को कुनै दलमा प्रवेश गर्नुपर्ने अवस्था आइपरेमा भने कानुनी रिक्तता वा शून्यताको अवस्था छ।  त्यस्तो कार्य भए÷गरेमा दल वा संसदीय दल वा दुवैको सदस्यता खारेज हुने भएकाले यसलाई सम्बोधन गर्न कि अध्यादेश जारी गर्नुपर्ने कि त नयाँ ऐन ल्याउनु नै अबको कानुनी निकास हो।

यसैबीच, केही अध्यादेशलाई खारेज गरी ऐनको साबिकको व्यवस्था जगाउन बनेको अध्यादेश, २०७७ जारी भएको र सो अध्यादेशले यसभन्दा अघि खारेज भएको अध्यादेशले खारेज गरिसकेका ऐनका मृत प्रावधानहरू जगाएको उल्लेख गरेको छ।  यो अभ्यास माथि उल्लिखित बेलायतको इन्टरपेटेसन एक्ट, १८८९ को दफा ३८(२)(ए) र कानुन व्याख्यासम्बन्धी ऐन, २०१० को दफा ६ को विपरीत हुनजान्छ।  यसबाट कानुनी रिक्तता पूर्ति हुँदैन।  यसको सही समाधान भनेको नयाँ ऐन वा अध्यादेश ल्याउनु नै हो।   

न्यायाधीश, काठमाडौं जिल्ला अदालत

प्रकाशित: १६ वैशाख २०७७ ०३:५२ मंगलबार