नयाँ नेपालको संविधान जारी भई लागु गरिएको झण्डै बीस महिना भयो। यसबीच देशले तीनजना प्रधानमन्त्रीबाट संघीय संविधान कार्यान्वयनको अनुभव प्राप्त गरिसक्यो। आगामी माघ ७ गतेभित्र देशमा तीन संघीय तहको निर्वाचन हुनुपर्नेछ। यी निर्वाचनसँग नयाँ संविधानको जीवन र मरणकै प्रश्न गाँसिएको छ भन्नुमा कुनै अत्युक्ति हुँदैन। संविधानको र संविधान मस्यौदा गरी अनुमोदनद्वारा वैधानिकता प्रदान गर्ने दोस्रो संविधान सभाकै प्रक्रियाको वैधता तथा बृहत् जनस्वामित्व आगामी तीन तहगत संघीय संरचनाको निर्वाचनमा निर्भर गर्छ। किनभने अहिलेसम्म देश एकात्मक नै छ र संक्रमणकालीन अल्पआयु भएको संवैधानिक प्रावधानका आधारमा शासित छ। संघीय युगमा देश प्रवेश गर्न अझै सकेको छैन– निर्वाचनको अभावका साथै संघीय संस्थागत संरचना एवं संयन्त्रहरूको गठन हुन नसकेको कारणबाट। त्यसैले पनि संविधान र राजनीतिशास्त्रका ज्ञाताहरूले अझै संविधानको परिवर्तित विषयवस्तु तथा सैद्धान्तिक अवधारणा र संस्थागत अन्तरसम्बन्धबारे विश्लेषणात्मक अध्ययन गर्न खोजेका छैनन्। यो प्रश्न ज्यादै गम्भीर छ र यसलाई हलुका ढंगबाट लिनु उपयुक्त हुँदैन पनि।

संविधान : राजनीतिक संघर्षको उपज

 यथार्थमा आजको संविधान पूर्ण जनस्वामित्वका लागि सुधारतर्फ उन्मुख भए तापनि सम्पूर्ण नेपालीको विगत सात दशकदेखिको राजनीतिक संघर्षको उपज हो। यसमा २०६३/०६४ को जनआन्दोलनमा होमिएका राजनीतिक दल र अन्य सहभागी तथा समर्थकका अधिकांश माग एवं आकांक्षा सकेसम्म समावेश गरिएका छन्। तत्कालीन राजनीतिक शक्तिबीच भएको सम्झौता, समझदारी र स्वीकृत माग अन्तरिम संविधान तथा त्यसभित्र अनुसूचीमा संलग्न गरिएका बृहत् शान्ति सम्झौता एवं लडाकु तथा शस्त्र व्यवस्थापनसम्बन्धी सम्झौता मूलरूपमा दुवै संविधानसभाभित्र नयाँ संविधान निर्माणका निम्ति प्राथमिक आधार थिए। त्यस अर्थमा नयाँ संविधान शान्ति स्थापना र जनआन्दोलनले ल्याएका परिवर्तनलाई संवैधानिक संयन्त्रद्वारा राष्ट्रिय उपलब्धिका रूपमा प्रस्तुत गर्ने सर्वोत्तम वैधानिक दस्तावेज हो। यसलाई हामी प्राविधिकरूपमा सर्वोच्च कानुन भनी दावा गरी स्वीकार्छाैं। तर यसकै सर्वस्वीकार्यता र कार्यान्वयन प्रक्रियाको वैधतामा आज केही संविधानका ज्ञाता र दलीय असहमत पक्षले प्रश्न उठाइरहेका छन् जसले गर्दा गणतन्त्र, संघीयता, धर्म निरपेक्षता, समावेशिता मिश्रित निर्वाचन प्रक्रिया, संविधान सभाद्वारा अभिव्यक्त जनसर्वोपरिता एवं स्वामित्व जस्ता अभिव्यक्त उपलब्धिलगायत शान्ति प्रक्रियासमेत संकटमा परेको देखिन्छ। यिनै परिस्थितिजन्य परिप्रेक्ष्यमा वर्तमान संविधानका केही मौलिक विषयवस्तु, विशेषगरी शक्ति सन्तुलनको विषयलाई विश्लेषण गर्दै दुई उपशीर्षकभित्र यस लेखमार्फत प्रस्तुत गरिएको छ।

संघीयताभित्रको शक्ति असन्तुलन

नेपालले नौलो संघीय संविधानवाद प्रयोग गर्न खोज्दैछ। संविधानमा न अमेरिकी, ब्राजिलियन र नाइजेरियन राष्ट्रपतीय संघीय अवधारणा अवलम्बन गरिएको छ न पूर्णरूपले अस्ट्रेलियन, क्यानाडेली, जर्मन र भारतीय संसद्मुखी नमुनाबाट नै अभिप्रेरित छ। समावेशिता, जातीयता र स्थानीय स्वशासनलाई नयाँ संविधानले व्यापक शाब्दिक प्राथमिकता दिएको देखिए तापनि दक्षिण अफ्रिका र इथियोपियाको जस्तो संघीय व्यवस्था अंगाल्न सकेको छैन। किनभने ती देशमा पनि संघीयता आफ्नै माटो सुहाउँदो बनाउने गर्दागर्दै पनि प्रयास पूर्ण सफल भइसकेको देखिँदैन। जातीय संघीयताको सफल प्रयोग नाइजेरिया र इथियोपियालाई मान्न मिल्दैन। त्यहाँको शासन प्रणाली अधिनायकवादी ढंगबाट सञ्चालित छन्। नेपालमा संघीयताको प्रयोग व्यवहारमा अझै उत्तीर्ण नभइसकेको सन्दर्भमा  अवधारणामा आधारित शक्ति सन्तुलनको विश्लेषण गर्नुबाहेक अर्को उपाय छैन।

 शक्ति पृथकीकरणको अवधारणाका आधारमा नेपालको संघीय संविधानवादलाई अध्ययन गर्दा संसदीय प्रणालीका मौलिक सिद्धान्तमा अडेर केन्द्रीय, प्रान्तीय र स्थानीय (तीनै) तहमा व्यवस्थित विधायिकी, कार्यपालिकीय तथा न्यायिक राज्य शक्तिको सतही प्रक्षेपणतर्फ ध्यान दिनुपर्ने हुन्छ। प्रक्षेपित राज्यशक्ति प्रयोग गर्न सिर्जना गरिएका प्रत्येक तहका संघीय संरचनाको गठन विधि तथा शक्ति प्रयोगका सैद्धान्तिक आधार आफैंमा महत्वपूर्ण हुन्छन्।

 समावेशिता, सहभागिता, लैंगिक तथा जातीय प्रतिनिधित्व तथा सन्तुलनलाई घोषितरूपमा संवैधानिक नीति तथा बाध्यात्मक आधारका रूपमा मिश्रित तथा समानुपातिक सहभागितामूलक निर्वाचन प्रणाली एवं सार्वजनिक पदको नियुक्ति प्रक्रियामा समेत संविधानले स्पष्ट किटेर व्यवस्था गरेको हुँदा संघीय संरचनाका प्रत्येक संस्थागत निकाय यिनै अवधारणाबाट निर्देशित हुने निश्चित छ अन्यथा संवैधानिक उपचारको बाटो न्यायिक निकायमार्फत कोरिएको पाइन्छ। तहगत संघीय संरचना र सतही अधिकार पृथकीकरणको पाटो जाँदै नै जटिल छ। केन्द्रीय तहको संघीय व्यवस्थापिका दुई सदनात्मक छ तर प्रान्तीय तथा स्थानीय व्यवस्थापिका एक सदनात्मक। केन्द्रीय र प्रान्तीय सरकार मिश्रित निर्वाचन प्रक्रिया तथा संसदीय प्रणालीमा आधारित छन् भने बाँकी ७४४ वटा स्थानीय सरकार (नगरपालिका तथा गाउँपालिका) प्रत्यक्ष निर्वाचन प्रणालीद्वारा निर्वाचित राष्ट्रपतीय प्रणालीकै अवधारणाबाट प्रभावित छन्। र, निर्वाचनपश्चात पाँच वर्षसम्म ७४४ वटै स्थानीय सरकारलाई कसैले विघटन गर्न सक्दैन पनि। यस अर्थमा मिश्रित निर्वाचन प्रणालीबाट गठित संघीय तथा सातवटै  प्रान्तीय सरकार अस्थिर हुन सक्छन्। तर स्थानीय सरकार ५ वर्षका लागि अपरिवर्तनीय नै हुनेछन्। यसको संवैधानिक परिणति अन्ततोगत्वा स्थानीय सरकारको पक्षमा शक्ति सन्तुलन बढ्ने देखिन्छ।

 जटिल संघीय अवधारणा र संरचनात्मक विशेषताको प्रत्यक्ष प्रभाव संघीय तहगत सरकार र व्यवस्थापिकाको अन्तरसम्बन्धमा पर्ने अवश्यम्भावी छ। आगामी माघ ७ गतेपछि तीन तह गरी ७५२ वटा निर्वाचित संघका व्यवस्थापिका तथा सरकार सञ्चालनमा आउने संविधानले परिकल्पना गरेको छ। यी सबै सरकारले प्रयोग गर्ने व्यवस्थापकीय, कार्यपालिकीय, आर्थिक तथा न्यायिक अधिकारहरू संविधानबाटै निःसृत हुन्छन्। संविधानको भाग ५ (धारा ५६–६०) र अनुसूची–५ देखि ९ सम्म सबै अधिकार (राज्यशक्ति) बाँडफाँटको स्पष्ट प्रावधान तर्जुमा गरिएको छ र यसको थप सहजीकरण विधायनमार्फत गरिन्छ। केन्द्रदेखि तल्लो तेस्रो तहसम्म ७५२ वटा सरकार एवं निर्वाचित व्यवस्थापिकाले कानुन निर्माण गरी प्रयोग गर्ने अधिकारहरू स्वाभाविकरूपमा एक अर्कामा नमिल्दा र बा‰नेखालका हुन सक्छन्। अधिकारको प्रयोगमा एक सरकार र अर्को सरकारबीच गम्भीर मतभेद पनि हुने सम्भावना उत्तिकै रहन्छ। अन्य सबै संघीय मुलुकको अनुभवले यो देखाएको छ।

अधिकार प्रयोगका सन्दर्भमा देखिने असहमति एवं द्वन्द्वहरू राजनीतिक, कानुनी तथा समन्वयात्मक ढंगबाट समाधान गर्नुपर्ने हुन्छ। प्रत्येक तहको सरकारले आपसी सहकार्य र सहयोगबाट कैयौं सानातिना अड्चन निराकरण गरेको पाइन्छ। प्रायः स्रोत तथा आर्थिक विषयगत मतभेदले जटिलता बढाउँछ र अन्ततोगत्वा अदालतकै शरणमा समस्या समाधानका लागि पुग्नुपर्ने हुन्छ। अनौपचारिक माध्यमले समस्यामा थप जटिलता बढाएको पनि पाइन्छ। तसर्थ, नयाँ संविधानमा व्यवस्थित संघ, प्र्रदेश र स्थानीय तहबीचको अन्तरसम्बन्ध सञ्चालन गर्ने व्यवस्थापिकीय, समन्वयात्मक, राजनीतिक तथा व्यापारिक संयन्त्रहरू आफैँमा पर्याप्त नहुन सक्छन्। अन्त्यमा यी सबै विवाद सर्वोच्च अदालतमा ठोकिने सम्भावना बढी छ। किनभने, सर्वोच्च अदालतको संवैधानिक इजलासलाई धारा १३७ ले प्रत्येक संघीय तहलाई निच्छेप गरिएका अधिकारसम्बन्धी विवाद टुंग्याउने जिम्मा दिएको छ। आगामी दिनमा हुने प्रदेश र संघीय संसद्को निर्वाचनसम्बन्धी विवाद टुंग्याउने अन्तिम जिम्मा पनि सर्वोच्च अदालतकै काँधमा पर्ने हुँदा शक्ति सन्तुलनको जस र अपजस सर्वोच्च अदालतले नै बोक्नुपर्ने हुन्छ। यस्ता राजनीतिसँग जोडिएका जोखिमपूर्ण शक्ति सन्तुलनको अधिकार सार्वजनिक सरोकारसम्बन्धी मामिलाकै बोझबाट लादिएको सर्वोच्च अदालतले कसरी थेग्ने हो भविष्यले नै देखाउला। यो जिम्मेवारी बहन गर्न कानुन व्यवसायी समुदाय कति सहयोगी हुन सक्छ– बार र बेन्च दुवैले विचार गर्ने विषय हो।

 संघीय संविधान सन्तुलनमा न्यायिक क्षेत्र

 संघीय संरचनाको चपेटामा न्यायालय परिसकेको छ। यसबाट मुक्ति पाउने कुनै ठाउँ छैन। न्यायिक क्षेत्र, अर्थात अदालत, कानुन व्यवसाय, महान्यायाधिवक्ताको संस्था र यससँग जोडिएका अन्य व्यवस्थापकीय, सरकारी, तथा मानव अधिकारसम्बन्धी क्षेत्र, नयाँ संविधान लागु हुने क्रममा आफ्ना भूमिका र जिम्मेवारीबारे विस्तार विस्तार स्पष्ट हुँदै जानुपर्ने अत्यावश्यक हुँदै गएको छ। अन्यथा राजनीतिक विषयवस्तु गाँसिएका मुद्दामा सर्वोच्च अदालतकै आफ्नो आवश्यकताभन्दा बढी चासो र प्रवेशले न्यायिक क्षेत्रकै छवि दिन/प्रतिदिन धुमिल हुँदै जाने संकेत विगत केही महिनादेखिका न्यायिक अभिव्यक्तिले दिन थालेको आभाष पाइन्छ। न्यायिक साहस संविधान संरक्षण र न्यायकै लागि केन्द्रित हुन जरुरी छ। राजनीतिक अन्योल र असन्तुलनको भावावेशमा न्यायपालिका बग्नु र फस्नु हितकर हुँदैन, न्यायकै लागि तथा विधिको शासनलाई पुनःस्ांस्थापन गर्न पनि।

 संघीय संविधान कार्यान्वयनको वेग आउँदा दिनमा तीव्र हुने निश्चित छ अन्यथा संविधान लङ्गडो हुन पुग्छ। लङ्गडो संविधानको सर्वोच्चतालाई सर्वोच्च अदालतले थेग्न सक्दैन। आगामी दिनमा हुने संघीय तहका संस्थागत संरचनाको निर्वाचन नयाँ संविधान कार्यान्वयनका निम्ति अनिवार्य आवश्यकता हो। तर यसलाई अदालतले होइन, देशको राजनीतिले निर्धारण गर्ने हुँदा हामी सबैको प्रयास निष्पक्ष तथा स्वतन्त्र निर्वाचनतर्फ उन्मुख हुन जरुरी छ।

 संघीय संरचनाको निर्माण क्रममा न्यायपालिकाको स्थिति स्पष्ट रहेको पाइँदैंन। क्यानडा तथा भारत जस्तो एकातिर हाम्रो न्यायपालिका अर्धएकात्मक प्रकृतिको देखिन्छ भने अर्कोतर्फ सात प्रान्तको संरचनाअनुरूप सातवटा उच्च अदालतको परिकल्पना गरिएकोबाट पूर्ण संघीयताकै दिशातर्फ उन्मुख हुन खोजेको त होइन भन्ने शंका उत्पन्न हुने ठाउँ राखिएको छ। साथै उच्च अदालतलाई बढी अधिकार सम्पन्न बनाएर प्रान्तीय तहमै न्याय सम्पादनको अवसर प्रदान गरेर न्याय सुलभ बनाउन खोजेको पनि संघीय अवधारणाभित्रै पर्ने विषयवस्तु हो। फेरि संविधानको धारा १२७ (२) लाई, धारा २१७ अन्तर्गतको स्थानीय न्यायिक समिति र स्थानीय निकायको एकलौटी अधिकारका रूपमा अनुसूची ८ (१२) भित्र स्थानीय अदालतलाई राखेर अदालती संरचनालाई पनि बिस्तार बिस्तार संघीय तहगत संरचनाभित्र पार्न खोजेको आभाष पाइन्छ। यसबारे स्पष्ट हुन जरुरी छ। के नेपालको न्यायपालिकाले पनि भविष्यमा संघीय अवधारणाअनुरूप आफ्नो संरचना निर्माण गर्ने हो त? संघीय अवधारणामा आधारित न्यायाधीश नियुक्ति प्रक्रियामा संसदीय अनुमोदनको व्यवस्थाले निरन्तरता पाएकोतर्फ ध्यान दिँदा पनि शंका गर्ने ठाउँ प्रशस्त देखिन्छ। हाम्रो न्यायपालिकाको भावी स्वरूप के हुने हो त? संघीय, अर्धसंघीय वा एकात्मक? यसबारे समयमै स्पष्ट हुनु जरुरी छ।

प्रकाशित: १२ वैशाख २०७४ ०५:१८ मंगलबार