नयाँवर्ष २०७७ को आगमनसँगै संवैधानिक परिषद् र राजनीतिक दलसम्बन्धी ऐनलाई संशोधन गर्ने दुईवटा छुट्टाछुट्टै अध्यादेश जारी भएको विज्ञप्ति गत वैशाख ८ गते राष्ट्रपतिको कार्यालयबाट सार्वजनिक भयो। जारी भएको ४ दिनपछि ती दुवै अध्यादेश खारेज भएको विज्ञप्ति पनि सोही कार्यालयले प्रकाशित गर्यो। अध्यादेश जारी र खारेज भएको यो पहिलोपटक भने होइन। यसअघि पनि थुप्रै अध्यादेश जारी र खारेज भएका थिए। यसपटकको अध्यादेश प्रकरणले भने अलि बढी नै चर्चा पाएको छ। तसर्थ अध्यादेश के हो, यसको कानुनी हैसियत के हुन्छ भन्ने प्रश्नको उत्तर प्रस्तुत लेखमा खोज्ने प्रयास गरिएको छ।
अध्यादेशको सुरुवात
अंग्रेजीमा ‘ओडिनेन्स’ उच्चारण हुने अध्यादेश पुरानो फ्रेञ्च शब्द ‘ओदोनास’ र हालको ‘ओडनेन्स’ बाट आएको मानिन्छ। दुवैको अर्थ आदेश हुन्छ। मध्ययुगदेखि सन् १७८९ को फ्रान्सेली क्रान्तिद्वारा सन् १७९२ मा वंशानुगत राजतन्त्र उन्मूलन हुनुअघि राजाद्वारा जारी हुने लिगल टेक्स्टलाई ‘ओदोनास’ भनिन्थ्यो। दोस्रो विश्वयुद्धपछि फ्रान्समा संसद् र अन्य प्रजातान्त्रिक संरचनाहरू खारेज भएपछि सन् १९४४ पछाडिको अन्तरिम अर्थात प्रोभिजनल सरकार, चौथो र पाँचौँ रिपब्लिकपछि सन् १९५८ मा फ्रान्सको संविधान जारी भई संसद् स्थापना नहोउञ्जेलसम्म यसको प्रयोग व्यापकरूपमा भएको थियो।
अध्यादेशको बेलायती अभ्यास
बेलायती संसद् र राजा चाल्स प्रथमबीच शक्तिको छिनाझपटी उत्कर्षमा पुगेका बेलासंसद्ले पास गरेको विधेयकले शाही स्वीकृति नदिएपछि संसद्ले ‘थर्ड इङ्गलिस सिभिल वार’ (सन् १६४९ देखि १६५१ सम्म) दुईवर्षको अवधिमा जारी भएका ‘डिक्री अफ पार्लियामेन्ट’ लाई अध्यादेशको रूपमा चिनिन्छ। सन् १६४८ मा ‘रम्प पार्लियामेन्ट’ द्वारा पारित अध्यादेशलाई ऐन नामकरण गरी गठन गरेको ‘हाइ कोर्ट अफ जस्टिस’ ले चाल्स प्रथमलाई राज्यद्रोहको अभियोगमा ३० जनवरी १६४९ मा टाउको काटी मृत्युदण्ड दिएपछि युरोप निर्वासनमा रहेका उनका छोरा चाल्स द्वितीय सन् १६६० मा बेलायत फर्केपछि शाही स्वीकृतिको अभावमा ती ऐन र अध्यादेश बदर भए।
कमन लको जननी बेलायतमा अध्यादेशलाई ‘एक्ट अफ पार्लियामेन्ट’ अर्थात संसद्को कानुन भनिन्छ। बेलायतमा संसद्ले पारित नगरी क्याबिनेटको सिफारिसमा मात्र रानीद्वारा अध्यादेश जारी हुँदैन। हाल यसको प्रयोग नगर सरकारद्वारा पारित अधीनस्त (डेलिगेटेड) वा सहायक (सेकेन्डरी) विधायनका रूपमा गरिन्छ। सार्वजनिक सुरक्षा, स्वास्थ्य, नैतिकता र सामाजिक कल्याण कायम राख्ने विषयका नगर कानुन (म्युनिसिपल ल) यसभित्र पर्छन्। विशेष गरी नगरभित्र जग्गा प्रयोगको गुरुयोजना बनाउने ‘जोनिङ ओडिनेन्स’ यसको क्षेत्र हो।
अमेरिकामा अध्यादेश
अमेरिकामा संविधानले राष्ट्रपतिलाई अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार दिएको छैन। संसद्द्वारा पारित कानुन कार्यान्वयन गर्न अधीनस्त विधायनका रूपमा अमेरिकी राष्ट्रपतिले जारी गर्ने कार्यकारी आदेश अर्थात एक्जुकेटिभ अर्डरले संसद्द्वारा पारित कानुनलाई संशोधन वा प्रतिस्थापन गर्ने हैसियत राख्दैन। सङ्घीय वा राज्य कानुनले नसमेटेका विषय सम्बोधन गर्न नगर परिषद् वा काउन्टी कमिसन जस्ता निकायद्वारा अध्यादेश जारी गरिन्छ।
ब्रिटिस राज र भारतीय अभ्यास
एसियाका पूर्वी र दक्षिणपूर्वी भाग र इन्डियामा व्यापार गर्ने उद्देश्यले सन् १६०० मा गठित इस्ट इन्डिया कम्पनीले भारतमा सन् १८५८ देखि १९४७ सम्म ८९ वर्ष उपनिवेश चलायो। त्यतिबेला ‘हिज मेजेस्टी द किङ’ भनिने बेलायतका राजा भारतका लागि भने ‘इम्परर अफ इन्डिया’ थिए। ब्रिटिस राजपूर्व नै भारतीय उपमहाद्वीपमा इस्ट इन्डिया कम्पनीको व्यवस्थापन गर्न सन् १८३३ मा बेलायती संसद्द्वारा जारी ‘सेन्ट हेलेना एक्ट’ ले बङ्गालका गभर्नर जनरललाई विधायिकी अधिकार दिएको थियो। भारतमा अध्यादेशको विधिवत प्रवेश भएको भने सन् १९५८ मा जारी ‘गभर्मेन्ट अफ इन्डिया एक्ट’ बाट हो। सन् १८६१ मा जारी ‘इन्डियन काउन्सिल एक्ट’ ले गभर्नर जनरललाई इमर्जेन्सीको अवस्थामा अध्यादेश जारी गर्न सक्ने अधिकार दियो जसको वैधता ६ महिनासम्म रहन्थ्यो।
नेपालमा आन्दोलनपश्चात् फेरिएको राजनीतिक माहोललाई सम्बोधन गर्न होस् वा सरकार परिवर्तन राजनीतिक दाउपेच वा समीकरण मिलाउन होस्, हरेक अवस्थामा अध्यादेशलाई तुरूप बनाएको पाइन्छ।
त्यसपछि बेलायती संसद्बाट सन् १९१९ मा जारी ‘गभर्मेन्ट अफ इन्डिया एक्ट’ लगायतका कानुनमा गभर्नर जनरलको अध्यादेशीय अधिकार कायमै राखियो। पछि राजा जर्ज पाँचौँको शासनकालमा बेलायती संसद्द्वारा पारित ‘गभर्मेन्ट अफ इन्डिया एक्ट, १९३५’ को दफा ७ मातहत नियुक्त गभर्नर जनरलमा निहित अध्यादेशको अधिकारलाई ऐनको दफा ८८ ले निरन्तरता दियो। सन् १९४७ मा भारत स्वतन्त्र भएपछि बनेको भारतको संविधान, १९४९ ले ‘गभर्मेन्ट अफ इन्डिया एक्ट, १९३५’ लाई खारेज गरेपनि अध्यादेशको लिगेसीलाई भने कायमै राख्यो।
भारतीय उपमहाद्वीप
भारत स्वतन्त्र हुनुअघि हालका पाकिस्तान र बङ्गलादेश अस्तित्वमा थिएनन्। भारतीय स्वतन्त्रतासँगै अस्तित्वमा आएको पाकिस्तान ८ वर्षसम्म बेलायती राजसंस्थाअन्तर्गत रही सन् १९५६ मा संविधान बनेपछिमात्र गणतन्त्र भएको हो। संविधान बन्नुपूर्वसम्म भारत र पाकिस्तान दुवै देशमा ‘गभर्मेन्ट अफ इन्डिया एक्ट, १९३५’ ले अन्तरिम संविधानको काम गरेको थियो भने सन् १९७१ मा पाकिस्तानबाट विभाजन भई जन्मेको बङ्गलादेशमा १९७२ मा संविधान जारी भयो। उपनिवेशकालमा अधीनस्त विधायनअन्तर्गत गभर्नर जनरललाई दिएको अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार भारत, पाकिस्तान र बङ्गलादेशमा राष्ट्रप्रमुखको विधायिकी अधिकारमा परिणत हुनगयो। भारतको संविधानको धारा १२३, पाकिस्तानी संविधानको धारा ८९ र बङ्गलादेशको संविधानको धारा ९३ मा संसद्को अधिवेशन नभएको बेलामा राष्ट्रपतिले अध्यादेश जारी गर्नसक्ने प्रावधान छन्। संसद्को अधिवेशन नभएको बेलामा तत्काल आइपरेको कानुनी रिक्तता पूरा गर्न राष्ट्रप्रमुखले जारी गर्ने अध्यादेश संसद्ले स्वीकार नगरे अधिवेशन सुरु भएको मितिले क्रमशः भारतमा ४२, पाकिस्तानमा १२० र बङ्गलादेशमा ३० दिनपछि स्वतः निष्क्रिय हुन्छन्।
नेपालको अभ्यास
भारतको स्वतन्त्रता आन्दोलनको सफलतापछि नेपालमा पनि उठ्न थालेको प्रजातन्त्रको आवाजलाई मत्थर पार्न तत्कालीन राणा प्रधानमन्त्री श्री ३ पद्मशमशेरले ब्रिटिस भारतको सिको गर्दै २००४ सालमा नेपाल सरकार वैधानिक कानुन अर्थात ‘गभर्मेन्ट अफ नेपाल एक्ट, १९४८’ जारी गरेका थिए। यसमा व्यवस्थापिका सभाको प्रावधान राखिएको भएपनि श्री ३ बाट इस्तिहार जारी गरी जुनसुकै बेला आफैँ प्रयोग गर्नसक्ने उल्लेख थियो। यद्यपि यो कानुन कार्यान्वयनमा आएन। २००७ सालमा प्रजातन्त्र आएपछि जारी भएको अन्तरिम शासन विधानको धारा ३० मा तत्कालीन श्री ५ महाराजाधिराजमा व्यवस्थापकीय अधिकार निहित रहने उल्लेख थियो।नेपालमा अध्यादेशको आरम्भ नेपाल अधिराज्यको संविधान, २०१५ को आगमनसँगै भयो।
२०१५ को संविधानको धारा ५२ मा दुवै संसद्को अधिवेशन नभएका बखत तत्काल केही गर्न आवश्यक परिस्थिति आए श्री ५ बाट अध्यादेश जारी गर्नसक्ने, त्यस्तो अध्यादेश ऐनसरह मान्य हुने, संसद्को अधिवेशन बसेपछि अस्वीकार भएमा संसद्को बैठक बसेको ४५ दिनपछि स्वतः निष्क्रिय हुने प्रावधान राखियो। यो भारतीय प्रावधानसँग मिल्दोजुल्दो पाइन्छ। नेपालको संविधान, २०१९ को धारा ५७ मा पनि यो व्यवस्थाले निरन्तरता पाए पनि अध्यादेश निष्क्रिय हुने समयावधि बढाएर ६० दिन पुर्याइयो। २०४७ सालमा बनेको नेपाल अधिराज्यको संविधानको धारा ७२, अन्तरिम संविधान, २०६३ को धारा ८८ र नेपालको संविधान, २०७२ को धारा ११४ मा पनि केही शाब्दिक फेरबदलबाहेक अध्यादेशको अन्य प्रावधानलाई हुबहु राखियो।
शक्ति पृथकीकरण र अध्यादेश
ब्रिटिस प्रधानमन्त्री विलियम पिटले हाउस अफ लर्डसलाई ९ जनवरी १७७० मा सम्बोधन गर्ने क्रममा ‘अनलिमिटेड पावर इज एप्ट टु करप्ट द माइन्डस् अफ दोज हु पोजेज इट’ अर्थात असीमित शक्तिले त्यस्तो शक्ति कब्जा गर्नेहरूको मतिलाई भ्रष्टतातिर डो¥याउँछ भनेका थिए। पछि ब्रिटिस ब्यारोन लर्ड एक्टनले ‘पावर टेन्डस् टु करप्ट, एन्ड अब्सोलुट पावर करप्टस् अब्सोलुट्ली’ अर्थात शक्तिले भ्रष्टतातिर उन्मुख गराउने र निरपेक्ष शक्तिले अनियन्त्रितरूपमा भ्रष्ट बनाउने भनी दिएको अभिव्यक्ति कानुनको शासन र शक्ति पृथकीकरणको विधामा प्रख्यात मानिन्छ।फ्रेन्च दार्शनिक मन्टेस्क्युले सन् १७४८ मा प्रकाशित आफ्नो ‘द स्प्रिट अफ लज’ भन्ने पुस्तकमा राज्यको शक्ति तीन अङ्गहरू कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाबीच विभाजन गरी एकार्काको हस्तक्षेपबाट मुक्त पारिनुपर्ने, एकै व्यक्ति एकै समयमा एकभन्दा बढी अङ्गमा रहनु नहुने र एक अङ्गले अर्को अङ्गको कार्यमा हस्तक्षेप गर्न नहुने भन्दै जहाँ विधायिकी र कार्यकारिणी शक्ति एकै व्यक्ति वा निकायमा निहित हुन्छ, त्यहाँ तानाशाही कानुन बनाइ जबर्जस्ती लागु गर्ने सम्भावना हुने भएकाले कुनै स्वतन्त्रता हुँदैन, न्यायिक अधिकार विधायिकी वा कार्यकारिणी शक्तिबाट अलग नगरिए नागरिकको जीवन र स्वतन्त्रता न्यायाधीशको स्वविवेकमा भरपर्छ, यो अधिकारलाई कार्यकारिणी शक्तिसँग मिलाएमा न्यायाधीश निर्दयी वा निरंकुश हुनपुग्छ, यदि तीनै अधिकार एकै व्यक्ति वा असल व्यक्तिहरूको समूहलाई नै प्रयोग गर्न दिएमा पनि सबैकुरा समाप्त हुने कुरा उल्लेख गरेका थिए।
अध्यादेशको प्रयोग कानुनी रिक्तता पूरा गर्ने वा संक्रमणकालको व्यवस्थापन गर्ने उद्देश्यले गरियो भने संसद्को विधायिकी अधिकारको सम्मान मात्र नभई शक्ति पृथकीकरण र कानुनी राज्यको अवधारणा अनुकूल पनि हुनजान्छ।
हाल विश्वमा प्रजातान्त्रिकदेखि निरंकुश ट्याग लागेका हरेक मुलुक आफूले शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त अनुशरण गरेको दाबी गर्छन्। राज्यका तीन अङ्गमध्ये सबभन्दा पहिले कार्यपालिकाको उदय भएको मानिन्छ। इतिहासको कालखण्डमा व्यवस्थापिकाको अस्तित्व नभएको बेलामा कार्यपालिकाले विधायिकी कार्यसमेत गर्ने गरेको पाइन्छ। फ्रान्समा विधायिकाको अस्तित्व नभएको बेलामा राजाद्वारा जारी गरिएको लिगल टेक्स्टबाट उत्पत्ति भएको अध्यादेशको अवधारणा बेलायतमा राजासँगको शक्ति संघर्षमा हाउस अफ कमन्सले जारी गर्ने कानुन अर्थात एक्ट अफ पार्लियामेन्टका रूपमा परिणत भयो। विधायिका निर्मित भए पनि राजाको स्वीकृतिबिना ऐनको शक्ति ग्रहण गर्न नसक्ने भएकाले त्यस्तो कार्यलाई अध्यादेशअन्तर्गत राखियो।
कानुनी हैसियत
बेलायत र अमेरिकाजस्ता मुलुकमा कार्यपालिकालाई विधायिकी अधिकार नदिइएकाले ती मुलुकमा अध्यादेशको प्रयोग ऐनद्वारा प्रत्यायोजित अधीनस्त विधायन वा सेकेन्डरी लेजिस्लेसनका रूपमा गरिन्छ। प्राइमरी लेजिस्लेसन अर्थात प्राथमिक विधायनको हैसियत ऐनसरह हुने तर ऐनले प्रत्यायोजन गरेको अधिकार प्रयोग गरी जारी गरिने भएकाले अध्यादेशले ऐनको हैसियत प्राप्त गर्न नसक्ने तथा संसद्ले बनाएको ऐनलाई संशोधन वा खारेज गर्न नसक्ने मान्यता छ। यो मान्यतालाई श्रीलङ्कामा पनि अङ्गीकार गरिएको छ। श्रीलङ्कामा बेलायती उपनिवेश कालमा बनेका कानुनलाई अध्यादेशअन्तर्गत राखिने भएकाले अध्यादेशको हैसियत अधीनस्त विधायनसरह हुन्छ, ऐनसरह हुँदैन।
उपनिवेशकालमा गभर्मेन्ट अफ इन्डिया एक्टद्वारा प्रत्यायोजित अधिकार प्रयोग गरी गभर्नर जनरलले प्रयोग गर्ने अधीनस्त विधायन वा द्वितीय विधायनको श्रेणीको अध्यादेशले भारतको संविधानमा ऐनसरह प्राथमिक विधायनको हैसियत प्राप्त ग¥यो। यसरी ब्रिटिस राजमा नियुक्त गभर्नर जनरलले प्रयोग गर्ने अधीनस्त अधिकार स्वतन्त्र भारतको राष्ट्रपतिमा प्रत्यारोपण हुन जानुले स्वाधीनतापश्चात पनि भारतमा औपनिवेशकालीन लिगेसीले गहिरो जरा गाडेको पुष्टि हुन्छ। अध्यादेशको अधिकार राष्ट्रपतिमा रूपान्तरित गरिनुले राष्ट्रपतिलाई अंग्रेज गभर्नर जनरलकै हैसियतमा झारिएको हो वा गभर्नर जनरललाई राष्ट्रपतिको हैसियत दिइएको हो भन्ने प्रश्न कानुनी वृत्तमा अझै अनुत्तरित नै छ। भारत विभाजन भई अस्तित्वमा आएको पाकिस्तान र पाकिस्तान टुक्रिइ बनेको बङ्गलादेशले पनि सोही लिगेसीलाई कायमै राखे।
भारतमा लोकसभाको अधिवेशन चलिरहेको समयमा पनि सन् १९५६ मा ट्राभ्यानकोर कोचिन (भोट अन एकाउन्ट) ओडिनेन्स जारी भएको पाइन्छ। एउटा ४८ वर्ष पुरानो सम्पत्तिसम्बन्धी अध्यादेशलाई संशोधन गर्न पाँचपटकसम्म अध्यादेश ल्याएकामा भारतीय राष्ट्रपति प्रणव मुखर्जीले कानुन बनाउने कार्य विधायिकाको भएको र सरकारले अध्यादेशमार्फत संसद्को ऐन बनाउने विधायिकाको अधिकारलाई छलेको भनी सन् २०१५ मा रोष प्रकट गरेका थिए। यसबाट कानुनी वृत्तमा ‘ओडिनेन्स राज’ चलाउन खोजेको भनी सरकारको आलोचनासमेत भएको थियो। यसरी बारम्बार अध्यादेश जारी र पुनः जारी गरिनु संविधानको भावना विपरीत भएको भनी परेको ‘डि.सि. वाद्वाविरुद्ध स्टेट अफ बिहार’ भएको एक रिटमा सन् १९८७ मै भारतीय सर्वोच्च अदालतले अध्यादेश ल्याउने सरकारको कार्यप्रति गहिरो खेद प्रकट गर्दै यस्तो कार्यलाई संवैधानिक जालसाजी नाम दिएको थियो।
जब कार्यपालिकाले अध्यादेश जारी गर्ने अधिकारको दुरूपयोग गर्छ तब न्यायिक हस्तक्षेप जरुरी हुन्छ भनी सन् १९७० को ‘कुपरविरुद्ध युनियन अफ इन्डिया’ भएको मुद्दामा भारतीय सर्वोच्च अदालतले व्याख्यासमेत गरेको थियो। यसपछि सन् १९७५ मा भारतीय संविधानमा अठ्तीसौँ संशोधनद्वारा संविधानको धारा १२३ मा छैटौँ क्लज थपी राष्ट्रपति सन्तुष्ट भए/नभएको विषयमा अदालतमा प्रश्न उठाउन नपाइने प्रावधान थपिए पनि प्रतिक्रियास्वरूप भएको व्यापक विरोध थाम्न नसकी सन् १९७८ मा संविधानको चवालीसौँ संशोधनद्वारा सो व्यवस्था हटाइयो। लोकसभा सचिवालयद्वारा सन् २०१५ मा प्रकाशित प्रतिवेदनअनुसार भारतमा सन् १९५० देखि २०१४ को ६४ वर्षको अवधिमा ६७९ वटा अध्यादेश जारी भएको पाइन्छ। तीमध्ये ३५ वटा भने संक्रमणकालीन अवधिमा जारी भएका थिए। जारी गरिएका धेरैजसो अध्यादेश बजेट, आर्थिक उदारीकरण र संसद्मा विचाराधीन विधेयकसँग सम्बन्धित पाइन्छन्।
उपसंहार
अध्यादेशको इतिहास हेर्दा यसको जननी फ्रान्स वा विकास भएको मुलुक बेलायतदेखि अमेरिकासम्म संसद्द्वारा पारित ऐनलाई संशोधन वा खारेज गर्ने नभई कानुनी रिक्तता पूरा गर्ने प्रयोजनार्थ मात्र अध्यादेशको अभ्यास भएको पाइन्छ। गभर्नर जनरलमा निहित अध्यादेश जारी गर्ने अधिकार संसद्द्वारा पारित ऐन संशोधन वा खारेज गर्न प्रयोग हुन सक्दैनथ्यो। अधीनस्त वा प्रत्यायोजित विधायनको श्रेणीको अध्यादेशीय अधिकारले कालान्तरमा भारतीय उपमहाद्वीपमा प्राथमिक विधायनको हैसियत ग्रहण गर्यो। कार्यपालिकालाई संविधानप्रदत्त विधायिकी अधिकारको विधिशास्त्रीय अभ्यास नेपालमा फरक ढङ्गले हुँदै आएको पाइन्छ। कानुनी राज्यको अनिवार्य सर्त सीमित सरकार भएकाले विधायिकी शक्तिको कार्यपालिकीय प्रयोग सैद्धान्तिकरूपमा शक्ति पृथकीकरणको सिद्धान्त विपरीत मानिन्छ।
नेपालमा अध्यादेशको ६१ वर्षको इतिहास हेर्दा यसको अभ्यास विभिन्न परिस्थितिमा विभिन्न उद्देश्यले भएको पाइन्छ। चाहे आन्दोलनपश्चात् फेरिएको राजनीतिक माहोललाई सम्बोधन गर्न होस् वा सरकार परिवर्तन राजनीतिक दाउपेच वा समीकरण मिलाउन होस्, हरेक अवस्थामा अध्यादेशलाई तुरूप बनाएको पाइन्छ। मौजुदा ऐनलाई संशोधन गरी अध्यादेश जारी गर्ने अभ्यास पनि व्यापकरूपमा भएको पाइन्छ। अध्यादेशको प्रयोग कानुनी रिक्तता पूरा गर्ने वा संक्रमणकालको व्यवस्थापन गर्ने उद्देश्यले गरियो भने संसद्को विधायिकी अधिकारको सम्मान मात्र नभई शक्ति पृथकीकरण र कानुनी राज्यको अवधारणा अनुकूल पनि हुनजान्छ।
प्रकाशित: २५ वैशाख २०७७ ०३:३१ बिहीबार