संघीय शासन प्रणाली विभिन्न राजनैतिक प्रणालीमध्ये निकै जटिल, परिस्कृत र पछिल्लो समयमा आकर्षक बन्दै गएको देखिन्छ । संघीयताको आयाम निकै बृहत भए पनि यसको सार भनेको सहशासन (सेयर्ड रुल) र स्वशासन (सेल्फ रुल) नै हो । २६ भन्दा बढी देशमा आ–आफ्नै विशेषतासहितका संघीय प्रणालीहरू कार्यान्वयनमा छन् । यीमध्ये बोस्निया–हर्जगोबिना, इथियोपिया, नाइजेरिया, नेपाल, दक्षिण अफ्रिकाजस्ता देशहरूमा द्वन्द्वोत्तर शासन प्रणालीको रूपमा संघीय प्रणाली अभ्यासमा ल्याइएको छ भने मलेसिया, भारत, पाकिस्तान जस्ता देशहरूमा उपनिवेशको अन्त्यपछि स्वतन्त्र देश बन्ने क्रममा संघीयता प्रणालीको सुरुवात भएको छ ।
संघीय प्रणाली कार्यान्वयनका सुरुका वर्षहरूमा धेरै अस्पष्टता हुने हुँदा विवाद अत्यधिक बढ्ने र ती विवाद निरूपणका लागि चुस्त–दुरुस्त र प्रभावकारी विषयगत संरचनाको आवश्यकता देखिन्छ ।
नेपालको परिप्रेक्ष्यमा लामो समयसम्म एकात्मक र केन्द्रीकृत शासन प्रणालीले सृजना गरेका वा सम्बोधन गर्न नसकेका गरिबी, जातीय–लैंगिक–भौगोलिक विभेद, सीमान्तीकरण, शासकीय कमजोरीहरूको सम्बोधनका लागि भनेर संघीय प्रणालीको सुरुआत गरिएको हो । नेपालमा संघीय प्रणालीको बहुआयामिक र आधारभूत मर्मलाई बुझेर भन्दा पनि सतही र भावनात्मक रूपमा एकात्मक प्रणालीको विकल्पका रूपमा लागू गरिएकाले यसको कार्यान्वयनका जटिलताहरू र ती जटिलता सम्बोधन गर्ने विधि, प्रक्रिया, नीति, संरचना र स्रोतको गहिरो अध्ययन–अनुसन्धान गरिएन । यसका लागि गर्नुपर्ने आवश्यक अध्ययन, अनुसन्धान नभएको परिणामस्वरूप अहिले संघीयता कार्यान्वयन हचुवाको भरमा जे जस्ता समस्या आउँछन् मिलाउँदै जाने (एड–हक) तरिकाले भइरहेको छ ।
कार्यान्वयनका प्रमुख आधार
नेपालमा संघीयता कार्यान्वयनका लागि १) अध्ययन–अनुसन्धानमा आधारित ज्ञान, र २) क्षमता र महत्वपूर्ण आधार हुन् । यिनको यहाँ छोटो चर्चा गरौँ :
१) अध्ययन–अनुसन्धानमा आधारित ज्ञान ः संघीय शासन प्रणाली सफलतापूर्वक कार्यान्वयन गर्ने हो भने यो प्रणालीको राजनैतिक, सामाजिक र आर्थिक पाटोको अनुसन्धानमा आधारित ज्ञान आवश्यक छ जुन हाम्रो परिप्रेक्ष्यमा अत्यन्त न्यून छ । संविधानले केन्द्र, ७ प्रदेश र ७५३ स्थानीय तह निर्धारण गरी केन्द्रमा दुई सदनात्मक र प्रदेशमा एक सदनात्मक संसद्को व्यवस्था गरेको र केन्द्रमा ३३४ सदस्य तथा प्रदेश सभामा ५५० सदस्य गरी कुल ८४४ सदस्यको व्यवस्था गरेको छ र फेरि दुवै तह गरी मन्त्रीको संख्या पनि ७५ देखि १३३ सम्म पुग्ने र साथै ७५३ स्थानीय तहको समेत प्रशासनिक खर्च जोड्दा यी ३ तहको शासकीय संरचना अत्यन्त खर्चिलो हुने देखिएको छ । यति खर्चिलो प्रणाली थेग्न गर्नुपर्ने कार्यको कुनै अनुसन्धान भएको छैन ।
एकातर्फ दुई दशकदेखिको अस्थिर राजनीति र संक्रमणका कारण जर्जर भएको सामाजिक–आर्थिक अवस्था र कुशासनको दुष्चव्रmले गर्दा बिथोलिएको कमजोर आर्थिक अवस्थाको परिपे्रक्ष्यमा राष्ट्रको सञ्चितकोषले यो खर्चिलो संघीय प्रणाली धान्न सक्ला कि नसक्ला भन्ने चिन्ता र यसैका लागि विदेशीसँग सहायता लिनुपर्ने अवस्था देखिँदै छ भने अर्कोतर्फ राज्यकोषमा आप्रवासी श्रमिकहरूबाट अर्जित विप्रेषणको पैसासमेत शासकहरूले विभिन्न बहानामा आसेपासे, पार्टी कार्यकर्ता, आपसी विवादमा मारिएकाहरू र राजनीतिक लाभका लागि असामान्य रूपले गैरजिम्मेवारपूर्ण तरिकाले बाँड्ने अभ्यास संस्थागत गरिएकाले राष्ट्रको सञ्चित कोष रित्तिँदै जाने अवस्था छ ।
यस्तो जटिल संघीय प्रणाली कार्यान्वयनका लागि कसरी प्रदेश र स्थानीय तहको आर्थिक विकास र वित्तीय दायरा फराकिलो पार्ने भन्नेमा शासकहरूमा कुनै चासो देखिँदैन । संघीय प्रणाली धान्न आवश्यक पर्ने स्रोत सम्बन्धी खासै अध्ययन अनुसन्धान भएका छैनन् भने यसबारे अध्ययन–अनुसन्धान गर्ने कुनै निकाय अहिलेसम्म पनि स्थापनासमेत गरिएको छैन । त्यसकारण यदि संघीय प्रणाली सफल बनाउने हो भने राज्यले स्वतन्त्र अनुसन्धान तथा नीति विश्लेषण गर्ने संस्थाहरू खडा गरी त्यसै क्षेत्रमा गहिरो अध्ययन–अनुसन्धान गरेका दीर्घकालीन विशेषज्ञहरू नियुक्त गरी अध्ययन–अनुसन्धान गर्न जरुरी छ । ती अनुसन्धान संस्थाहरूमा कम्तीमा क) प्राकृतिक स्रोत अनुसन्धान संस्था ख) संघीय शासन प्रभावकारिता अनुसन्धान संस्था ग) नीति विश्लेषण तथा योजना घ) बाह्य सम्बन्ध र प्रभाव अध्ययन–अनुसन्धान संस्था जस्ता स्वतन्त्र निकाय हुनुपर्छ । त्यस्ता अनुसन्धान संस्थाहरू स्थापना गरी राज्यद्वारा पर्याप्त साधन स्रोत उपलब्ध गराउने तर ती संस्थाहरूले स्वतन्त्र रूपमा काम गर्ने वातावरण सुनिश्चित गरी ती अनुसन्धान संस्थाहरूले लगातार रूपमा सम्बन्धित क्षेत्रमा समसामयिक विषयमा गहिरो अध्ययन गरी सरकारलाई सहयोग गर्ने वातावरण आवश्यक छ ।
उदाहरणका लागि नेपाल प्राकृतिक स्रोतमा धनी भएको र जलस्रोत, खनिज पदार्थ आदि नेपालको आर्थिक विकासको प्रमुख आधार बन्न सक्छन् भन्ने मान्यता छ तर कुन–कुन प्रदेशमा कति क्षमताका कुन–कुन प्राकृतिक स्रोत (जस्तैः हिरा, युरेनियम, तामा, जिंक, फलाम, प्राकृतिक ग्यास, सुन, पेट्रोलियम आदि) उत्खनन योग्य छन् भन्ने अध्ययन हुन सके मात्र यिनीहरूको उपयोगबाट नेपालको आर्थिक विकासको आधार बन्न सक्छन् । राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोग (जसलाई संविधानले संघीय सञ्चित कोषबाट ३ तह (केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय सरकार) लाई सरकारी राजस्व बाँडफाँट गर्ने प्रदेश र स्थानीय तहलाई दिने समानीकरण अनुदान र ससर्त अनुदान मापक निर्धारण गर्ने, प्रदेश सञ्चित कोषको राजस्व बाँडफाँटको आधार तयार पार्ने लगायतका संवैधानिक जिम्मेवारी दिएको छ तर यसको प्रभावकारी कार्य सम्पन्नताका लागि पनि कुन प्रदेशमा कति प्राकृतिक स्रोत छन् र त्यसबाट कति आय–आर्जन गर्न सकिन्छ भन्ने अनुसन्धानमा आधारित तथ्यांक आवश्यक हुन्छ, जुन अहिलेसम्म छैन । परिणामतः हचुवाको भरमा निर्णय गरिने र यस्ता निर्णयहरू विवादित हुने हुँदा यसले संघीयता कार्यान्वयनमा थप जटिलता ल्याउने र द्वन्द्व बढाउने सम्भावना बढी छ ।
२) क्षमता : केन्द्र, प्रदेश र खासगरी स्थानीय तहको क्षमताविना संघीय प्रणाली सफल रूपमा कार्यान्ययन सम्भव नहुने रहेछ । यो लेखकले संघीयता कार्यान्वयन भएका अस्ट्रेलिया, अस्ट्रिया, बेल्जियम, ब्राजिल, बोस्निया हर्जगोबिना, क्यानाडा, जर्मनी, भारत, मलेसिया, युएई, स्विजरल्यान्ड, अमेरिका, नाइजेरिया, पाकिस्तान, इथियोपिया, दक्षिण अफ्रिका लगायतका देशहरूको स्थलगत अध्ययनको निष्कर्ष के हो भने संघीय प्रणाली प्रभावकारी हुने वा नहुने आधार भनेको सम्बन्धित देशले अभ्यास गरेको राजस्व बाँडफाँटको ढाँचा, विवाद, समाधानको संरचना र विधिगत प्रावधान, निर्णयकर्ताको संघीयताप्रतिको प्रतिबद्धता र क्षमतावान् र प्रतिबद्ध जनशक्ति । नेपालको परिप्रेक्ष्यमा भन्दा यी सबै आधार कमजोर देखिन्छन् ।
संघीय प्रणाली नेपालका लागि नौलो र पहिलो अभ्यास भएको, नेपालका राजनीतिक पार्टीहरू एकात्मक प्रणाली र लामो समयसम्म शासकीय बेथिति र मनोमालिन्यमा अभ्यस्त भएको र कानुनी राज्यको मान्यताबाट भन्दा ‘उच्च स्तरीय संरचना’, ‘वरिष्ठ नेता’ र ‘भागबण्डा’बाट काम गर्न अभ्यस्त भएकाले अहिले पनि पुरानै ढाँचा र ढर्रामा काम हुँदै गरेको देखिन्छ । परिणामतः संघीयताको मर्म र संविधानको प्रावधानअनुरूप गरिनुपर्ने कार्य पनि शक्ति केन्द्रका स्वार्थ अनुकूल धमाधम भइरहेका छन् । उदाहरणका लागि, स्थानीय तहको निर्वाचन गर्नु अगाडि नै निर्वाचन भएपछि कर्मचारी पठाउनुपर्ने, प्रदेशको निर्वाचन हुनासाथ प्रदेश प्रमुख र प्रदेश सरकार चलाउने संरचना चाहिने कुरा पहिला नै थाहा हुँदाहुँदै पनि विभिन्न स्वार्थका कारण यी काम समयमा गरिएन । यस्तै तरिकाले संघीयता कार्यान्वयन गर्दै जाने हो भने नेपाली राजनीतिका प्रमुख पात्रहरूले नै संघीयता असफल बनाउन योगदान पु¥याउनेछन् ।
हाम्रा स्थानीय तहहरूमा केही गरौँ भन्ने उत्साह बढेको त देखिन्छ तर एकातर्फ संघीय प्रणालीका मर्म र मान्यताहरूको ज्ञानको अभाव देखिन्छ भने अर्कोतर्फ नेपालका संविधानका अनुसूची ५ देखि ९ सम्मका प्रावधानको पूर्ण जानकारी नहुनु, स्थानीय तहका जिम्मेवारी पूरा गर्न चाहिने कर्मचारी उपलब्ध नहुनु र कर्मचारीहरू एकात्मक र केन्द्रीकृत संस्कार र अभ्यासमा दीक्षित रहेकाले उनीहरूले संघीयताको मर्मअनुसार कार्य गर्न अझै तयार नरहेको उदाहरण यत्रतत्र पाइन्छ । कर्मचारी उपलब्ध नभएका कारण स्थानीय सरकारहरूले काम गर्न सकिरहेका छैनन् । यो तत्कालका लागि संघीयता कार्यान्वयनको व्यावहारिक चुनौती हो । स्थानीय स्तरको क्षमता नभई जनताले राज्यबाट पाउने आधारभूत सेवा प्रभावकारी रूपमा पाउन नसक्ने र राज्य र जनताको सम्बन्ध जोड्ने कडी सेवाहरू नै हुने हुँदा पारदर्शी, प्रभावकारी, चुस्त–दुरुस्त सेवा प्रवाहले संघीयता सफल वा असफल हुने कुरा निर्धारण गर्छ ।
संघीयताका चुनौती
संघीयताका प्रमुख चुनौतीहरू हुन् : क) क्षेत्रीय सन्तुलन (अविकसित, कमजोर, विपन्न प्रदेश र क्षेत्रहरूलाई माथि ल्याउन नसके द्वन्द्व हुने र पृथकतावादी आवाज समेत उठ्ने) ख) शक्तिको बाँडफाँट (नेपालको संविधानका अनुसूची ५ देखि ९ सम्मले ३ तहका अधिकारहरू र साझा अधिकारहरूको परिभाषा गरेको भए पनि तीनै अनुसूचीभित्रका अधिकारहरूको कार्यान्वयनमा धेरै चुनौती देखिन्छन् र यी अधिकारहरू नै द्वन्द्वको कारक बन्न सक्ने सम्भावना देखिन्छ । फेरि अर्धन्यायिक अधिकारसहितको स्थानीय तहको उपप्रमुख र स्थानीय तहको प्रमुखबीच विवाद बढ्ने, तथा प्रदेशभित्रै शक्तिमाथि पहुँच र नियन्त्रणका लागि तनाव बढ्ने सम्भावना अत्यधिक देखिन्छ ।
संघीयताको जटिल पाटो नै शक्ति सन्तुलन र शक्ति बाँडफाँट हो ग) कमजोर स्थानीय तह र प्रदेशहरूको संरक्षण र प्रवद्र्धन गर्न नसके शक्तिशाली ठूला प्रदेशहरूको प्रभावले कमजोर प्रदेश तथा स्थानीय तह सीमान्तीकृत हुने । घ) केन्द्र–प्रदेश–स्थानीय तहको सम्बन्ध व्यवस्थापन पनि चुनौतीपूर्ण हुने रहेछ । हाम्रो संवैधानिक प्रावधानको मर्मअनुसार तीन तहले नै प्रतिबद्ध भएर एक अर्काको कार्यक्षेत्र दखल नगरी सहयोगीरूपमा काम गर्लान् कि अहिलेसम्मको अभ्यासको नै निरन्तरता दिई शक्ति संघर्ष, जालझेल र निजी स्वार्थमा काम गर्लान् भन्नेमा द्विविधा नै छ । ङ) भारतका उत्तरपूर्वी राष्ट्रहरू र क्यानाडाको क्युबेकमा उठिरहेको पृथकतावादी आवाजले पनि पुष्टि गरेको छ कि यदि राज्यले उनीहरूको आवाज सुनेन भने पृथकतावादी धारलाई नै सहयोग पुग्ने छ र अझ हाम्रो जस्तो बाहिरी स्वार्थले दारा गाढेको मुलुकमा त उनीहरूले नै पृथकतावादीहरूलाई सहयोग गर्न सक्ने सम्भावना पनि छ ।
संघीय प्रणालीमा पृथकतावादी धार सधैँभरि सुषुप्त अवस्थामा रहिरहने सम्भावना र पृष्ठभूमि बढी नै देखिएको छ । च) संघीय प्रणालीको अर्को सुन्दर तर जटिल पक्ष विविध भाषा र धर्मको समुचित व्यवस्थापन हो । भाषा र धर्म थुप्रै देशमा द्वन्द्व र पृथकतावादी आन्दोलनका आधार पनि भएका छन् । छ) वित्तीय व्यवस्थापन ः संघीय प्रणालीको अर्को जटिल सवाल वित्तीय बाँडफाँट र प्रयोग पनि हो । यसको सही वितरण हुन सकेन भने द्वन्द्व बढ्ने सम्भावना रहन्छ ।
संघीय देशहरूमा कुनै–कुनै रूपको केन्द्रीय वित्त आयोगको व्यवस्था गरिएको हुन्छ जसको काम न्यायोचित तरिकाले राज्यकोषको वितरण र प्रभावकारिता सुनिश्चित गर्नु हुन्छ । नेपालमा पनि संविधानको भाग २६ मा यसै प्रयोजनका लागि राष्ट्रिय प्राकृतिक स्रोत तथा वित्त आयोगको व्यवस्था गरी धारा २५१ मा यसको कार्यक्षेत्रको उल्लेख गरिएको छ । तर नेपालको परिप्रेक्ष्यमा आर्थिक संवृद्धिको आधार नै प्राकृतिक स्रोतको उचित व्यवस्थापन रहेको सम्बन्धमा प्राकृतिक स्रोत सम्बन्धी छट्टै र वित्तीय व्यवस्थापनको छट्टै आयोग बन्नुपर्नेमा यी दुवै महत्वपूर्ण क्षेत्र एकै ठाउँमा राख्दा प्राकृतिक स्रोतको पक्ष छायाँमा पर्ने सम्भावना बढी देखिन्छ । सबै संघीय राज्यहरू र सबै प्रदेशहरू आर्थिक रूपमा उत्तिकै सक्षम देखिएका छैनन् । कमजोर प्रदेशको आर्थिक विकासका लागि चाहिने साधन स्रोतको व्यवस्थापनमा सहयोग पु¥याउन केन्द्रीय वित्त आयोगहरूको जिम्मेवारी रहेको हुन्छ तर यस्ता आयोग र सम्पन्न प्रदेश सरकारबीच पनि द्वन्द्व भएको देखिएको छ ।
ज) विवाद र द्वन्द्व निरूपण ः संघीय शासन प्रणालीको सदावहार समस्या भनेको बारम्बार उब्जिरहने द्वन्द्व पनि हो र यस्ता विवादहरू केन्द्र र प्रदेश, केन्द्र, प्रदेश र स्थानीय तह, प्रदेश र स्थानीय तह, प्रदेश–प्रदेश र स्थानीय तहहरूबीच अधिकारको सवालमा, प्रक्रियाका सवालमा र साधन–स्रोत बाँडफाँट तथा न्यायोचित वितरणको सवालमा बारम्बार दोहोरिन्छ । खास गरी संघीय प्रणाली कार्यान्वयनका सुरुका वर्षहरूमा धेरै अस्पष्टता हुने हँुदा विवाद अत्यधिक बढ्ने र ती विवाद निरूपणका लागि चुस्त–दुरुस्त र प्रभावकारी विषयगत संरचनाको आवश्यकता देखिन्छ ।
हाम्रा प्रदेशहरूको नामांकन नभएको र प्रदेशका राजधानी तय नभएको सन्दर्भमा यो पनि विवादको स्रोतका रूपमा रहेको छ । जग्गा दलाल र निश्चित ठाउँमा राजधानी राख्दा प्रत्यक्ष–अप्रत्यक्ष अधिक फाइदा पाउने वा उठाउन सक्ने पात्रहरूको प्रभाव र निर्वाचनको बेला नेताहरूले जनाएका प्रतिबद्धताका कारण उचालिएका जनअपेक्षाले गर्दा यो विषय निकै जटिल बन्ने देखिएको छ । त्यसैले विवादका सम्भाव्य आधार र कारणको विश्लेषण र विवाद निरूपण तयारीका लागि संघीय प्रणालीमा प्रस्ट संरचना र विधिगत प्रावधान आवश्यक भएको हो ।
प्रकाशित: २५ पुस २०७४ ०२:४१ मंगलबार