नेपालको अन्तरिम संविधान निर्माणकालमा संघीयताबारे चर्चा भएन। अन्तरिम संविधानपछि केही देशका स्वघोषित बुद्धिजीवी नेपाल आउने, निम्त्याउने र दबाब एवं प्रभाव सिर्जना गर्ने काम सुरु भयो। ती पराई बुद्धिजीवी कसका अजेन्डा र लगानीमा बुद्धी भुट्न नेपाल आए रु अनि ककसलाई कसरी चोख्याए र ककसलाई कसरी बिटुल्याए रु आफ्नो संविधानमा एभान्जेलिक पन्थ प्रत्यक्ष देखिने मुलुकका संस्था र व्यक्ति देखिनेगरी सक्रिय थिए। राष्ट्रसंघको टोपीमा आएका दम्पती त जातीय भेला गरी जातपिच्छेका राज्य बाँड्न उद्दत देखिए। अमुक दूतावासमा मान्छे जम्मा गरेर समतलमा एउटा र उत्तरतिर धेरै राज्यको अजेन्डा चलाए। 

नेपाल अमेरिका वा भारतजस्तो विगतका धेरै राज्य समाहित गरेर संघीयतामा गएको मुलुक होइन। संघीयता राज्यहरू मिलेर बन्ने हो भने त्यो परिभाषा नेपालमा सम्भव नै थिएन। नेपाल पहिले बाइसी÷चौबिसीलगायत करिब ५२ राज्य एकीकरण गरेर बनेको मुलुक हो। त्यो एकीकरणले नेपाल बलियो हुने देखेर पादरीको भेषमा आएका जासुसद्वयले नेपालमा अंग्रेज आक्रमण गराउन चाहेको र धर्म परिवर्तन गरेका मानिसलाई उचाली उतारेको भन्ने इतिहास छ।  बेतीया धपाइएपछि उनले नेपाल एकीकरणकका नायकविरुद्ध विष वमन गरे।  त्यसैको लहैलहैमा दुईचार महिना नेपाल बसेर नेपालको इतिहास लेख्नेदेखि पराईका अजेन्डाक नतमस्तकहरूले त्यही पादरीवादी सोचलाई मन्त्र बनाए।  कतिपय संघीय मुलुक टुक्रिएको देखेका उनीहरू संघीयता, क्षेत्रीयता र जातीयतालाई विवादको चुरो बनाई आफू घुस्ने बाटो खोज्ने वातावरण बनाउन लागेका हुन सक्छन्। जातीय उन्माद र कुण्ठा लादेर राष्ट्र, समाज र परिवारमा फुट ल्याउन पनि उनीहरू उद्दत भएका हुन सक्छन्।

संघीयताविपरीत जनमत तयार गरी संघीयता नै संशोधन गर्न सकिने बाटो संविधानले नै खुला गरेको छ।

नेपालको संविधान बनाउँदा जनताको राय लिइयो। त्यसरी राय संकलन गर्दा कति प्रतिशत जनताले संघीयताका पक्षमा आफ्नो मत दिएका थिए भन्ने कुरा सार्वजनिक गरिएको छैन। संघीयताका पक्षमा भन्दा विपक्षमा जनमत बढी थियो भनी अनौपचारिक रूपमा बताइएका कुरा सार्वजनिक भए। यो कुराको सत्यापनका लागि जनमतको परिणाम सार्वजनिक हुनुपथ्र्यो। संविधानको व्याख्यात्मक टिप्पणी प्रकाशन गरिनुपथ्र्यो। त्यसमा यति प्रतिशत जनताले यस्तो राय दिएको भन्ने कुरा उल्लेख हुनुपथ्र्यो। पश्चगामी भनिएको २०४७ को संविधानको व्याख्यात्मक टिप्पणी लेखियो तर रूपान्तरणवाहक अग्रगामी संविधानको टिप्पणी लेखिएन।  

नेपालको संविधान निर्माणकालमा संविधान सभाको समानान्तर संवैधानिक संवाद केन्द्र गठन गराइयो। सो केन्द्रले   खासगरी दाताका अजेन्डा दाताजिवीमार्फत अघि बढायो। कैयौंले अनुहारका चाँयापोतो हटाए र कतिपय त त्यसपछि थपीथपी प्याज खाने वा बाक्लो खरानी घस्ने भए। संविधान सभामा नेपालको नाम, राष्ट्रिय झण्डा, राष्ट्रिय जनावर प्रचलित संवत्जस्ता विषयको विरोध र जातीयता, धर्म ९पन्थ० निरपेक्षता, धार्मिक अल्पसंख्यकलाई आरक्षण, धर्म–संस्कृतिको अवमानना, अदालतको अधिकार कटौती, सेनाप्रतिको आशंका, सशस्त्रता मोह, मजहवी आयोगजस्ता कुराको पक्षपोषण गर्नु÷गराउनु आफ्नै बुद्धी थियो वा स्याटेलाइट नियन्त्रण रु बेलायती राजदूतले पत्रिकामार्फत सीधै प्रभावित गरे। एक पूर्वउपप्रधानमन्त्रीबाट त संविधान निर्माणकालमा विदेशीले सचिवालयका कर्मचारीलाई धम्की दिएको कुरा सार्वजनिक भइसकेको छ। धम्कीसम्म दिनेले अरू कसलाई के–के दिए त्यसको खुलासाका लागि प्रायश्चित वा आत्मालोचना आवश्यक छ।  

संविधान जनताले बनाउने हो। जनमत नाघ्ने अधिकार जनप्रतिनिधिलाई हुँदैन। संविधान जनप्रतिनिधिको नभई जनताको इच्छा हो। जनप्रतिनिधिले जनेच्छा हरण वा मरणको अख्तियारी राख्दैनन्। जनप्रतिनिधि जनताका सामान्य वारेस वा नोकर हुन्। जनता मालिक हुन्। नोकरलाई मालिकको इच्छा नाघ्ने अख्तियार हुँदैन। जनेच्छा नाघेर संविधान बनाउनु जनमतविरुद्धको कपट, धोका र जालसाज हो। त्यसो भएको होइन भने जनमतको राय सार्वजनिक हुन जरुरी छ।

संविधान मान्न आवश्यक हुन्छ। त्यसमा पूर्ण सहमत हुन जरुरी हुँदैन। किनकि संविधान असंशोधनीय लिखत होइन। यो गतिशील लिखत हो। अझ नेपाल त करिब दश÷दश वर्षमा संविधानै फेर्ने मुलुक हो। अमेरिकी संविधान बन्दा त्यसमा मौलिक हक थिएनन् पछि थपियो। भारतीय संविधान बन्दा पन्थ निरपेक्षता र समाजवाद उल्लेख थिएन र सम्पतिको हक मौलिक हक थियो। भारतमा पन्थ निरपेक्षता र समाजवाद पछि थपियो र सम्पतिको हकलाई पछि मौलिक हकबाट संवैधानिक हक मात्र बनाइयो।

यो आलेखको उद्देश्य संघीयताका पक्ष वा विपक्षमा चर्चा गर्नु होइन। यसमा द्वन्द्वको राप र तापको  परिस्थिति, दाताहरू हावी भएका बेला र प्रतिधार९काउन्टर न्यारेटिभ० शून्यप्रायः भएका बखत बनेको नेपालको संविधानमा रहेको संघीयताबारे चर्चा गरिनेछ।

नेपालको संविधानको प्रस्तावनामा एकात्मक राज्य व्यवस्थाले सिर्जना गरेका सबै प्रकारका विभेद र उत्पीडन अन्त्य गर्दै भन्ने लवज छ। यसको आशय एकात्मक राज्य व्यवस्था विभेद र उत्पीडनको माध्यम भन्ने देखियो। संसारका दुईतिहाइजति देशले अंगीकार गरेको एकात्मक व्यवस्थाबारे संविधान गालीगलौजमा उत्रिन खासै आवश्यक थिएन।  

संविधानको धारा २६९ ले संघीयताको समर्थन नगर्ने गरी दल दर्ता गर्न नपाउने भनेको छैन। धारा २७० ले संघीयताको विरोध गर्ने विचारसहित दल गठन गरे त्यसलाई प्रतिबन्ध लगाउने व्यवस्था गरेको छैन।

संविधानको प्रस्तावना संघीयतामार्फत दिगो शान्ति, सुशासन, विकास र समृृद्धिको आकांक्षा पूरा गर्ने भनिएको छ। विश्वका दुईतिहाइ एकात्मक मुलुकमा शान्ति नभएको, विकास हुन नसकेको र समृद्धि नआएको भन्ने पनि पक्कै होइन। संघीयता लादिएका कारण कतिपय देश टुक्रिएका छन्, जातीय द्वन्द्वमा फसेका छन्। प्रवृति नसुधारी संरचना परिवर्तन गरेर मात्र कागजी लक्ष्य हासिल हुन गाह्रो हुन्छ। न संघीयता सबै रोगको औषधि ९प्यानेसिया० हो न त एकात्मक हुनु स्वयंमा रोग हो। एकात्मकता रोग भएको भए दुईतिहाइ राज्यले पनि निदान खोज्दा हुन्।

नेपालको संविधानको धारा ४८ मा नागरिकलाई संविधानको रक्षा गर्नुपर्ने कर्तव्य तोकिएको छैन। त्यसैले संघीयताको रक्षा गर्नैपर्ने कर्तव्य भन्ने उल्लेख छैन। संविधानको धारा ५० ९१० मा संघीय एकाइहरूबीचको सम्बन्ध सञ्चालन गर्ने कुरा उल्लेख छ। अर्थात् अब तीन तहबीच सम्बन्ध बिग्रिन नदिने दायित्व थपिएको छ। केही दिनअघि एउटा प्रदेशले यातायातका साधनलाई फरक व्यवहार गर्ने आशय देखाएको छ, एउटा प्रदेशले संघविरुद्ध रिट हालेको खबर आएको छ, अलि अघि मुख्य न्यायाधिवक्ताहरू पोखरामा जम्मा भएर चित्त दुखाउँदै थिए। अर्थात् संघयीताले सरकारहरूबीच समस्या पैदा गर्ने र त्यसको प्रभाव जनमानसमा पर्ने देखिन्छ। भारतमा पानीबारे उठेका समस्या सार्वजनिक भएका छन्। भारतमा ब्रेकिङ इन्डिया फोर्स विभिन्न आवरणमा घुसेर भारत टुक्र्याउन  लागे भन्ने हल्ला पनि छ।

नेपालमा केही दाता प्रदेश र स्थानीय तहमार्फत घुस्ने क्रुसेडमा लागेका छन्।  संघ र प्रदेशका सरकार एकै दलका भएको अवस्थामा पनि कालिगण्डकी डाइभर्सनका नाममा भगवान्को नाम लिएर पक्ष÷विपक्ष भएका छन्। प्रदेशले संघले हेपेको वा अनुदार भएको भनेको र संघसम्बद्धले प्रदेशले सीमा नाघ्न खोजेको आरोप लगाएको कुरा सार्वजनिक भएका छन्। धारा ५१ ९ख० ९६० मा संघीय एकाइबीच जिम्मेवारी, स्रोत, साधन र प्रशासनको साझेदारी गर्दै सुमधुर र सहयोगात्मक सम्बन्धको विकास गर्ने भनिएको छ। धारा ५१ ९घ० ९१३० अनुसार औद्योगिक र आर्थिक विषयमा अन्तरप्रदेश र संघ र प्रदेशबीच समन्वय गराउनुपर्ने दायित्व देखाइएको छ। यसरी संघीयता समाधान मात्र होइन, समस्या पनि हो। अवसर मात्र होइन, दायित्व पनि हो।

संविधानको धारा ५९९२०मा ‘संघले साझा सूचीका विषयमा र आर्थिक अधिकारका अन्य क्षेत्रमा प्रदेशलाई समेत लागू हुने गरी आवश्यक नीति, मापदण्ड ९मानदण्ड० र कानुन बनाउन सक्नेछ’ भनिएको छ। यो व्यवस्था हेर्दा  साझा सूचीका विषयमा र आर्थिक अधिकारका क्षेत्रमा कानुन, नीति र मानदण्ड बनाउने प्रदेशको अख्तियार अति सीमित छ। यी दुई विषयमा एक किसिमले संघले बनाएर बाँकी रहेका विषयमा मात्र प्रदेशले कानुन, नीति र मानदण्ड बनाउन सक्ने देखिन्छ। संघले बनाएका कानुनविपरीत प्रदेशले कानुन बनाए अमान्य हुने धारा ५७९६० को व्यवस्थालाई सँगै राखेर हेर्दा यी दुई क्षेत्रमा प्रदेशको अधिकार शून्यप्रायः छ भने हुन्छ। संघले कानुन मात्र होइन, नीति र मानदण्ड बनाएर पनि प्रदेशका अख्तियार नियन्त्रण गर्न सक्ने देखिन्छ। यो नै प्रदेशको अधिकारको वास्तविक पाटो हो।  
संविधानको धारा ६०९१० ले तीनै तहले आआफ्ना अधिकारक्षेत्रभित्रका विषयमा कर लगाउन र स्रोतबाट राजस्व उठाउन सक्ने व्यवस्था गरेको छ। यसको प्रतिबन्धात्मक वाक्यांशले साझा सूचीका विषय र कुनै सूचीमा नपरेका विषयमा नेपाल सरकारले निर्धारण गरेबमोजिम हुने व्यवस्था छ। कर लगाउने कुरा विधायिकी विषय हो तर पनि संविधानले त्यो अधिकार नेपाल सरकारलाई दिएको छ। अर्थात् साझा सूचीको कर लगाउने अधिकार संघलाई दिएको मात्र होइन, विधायिकालाई हुने कर लगाउने अधिकार कार्यकारिणीलाई नै दिएको देखिन्छ।

संविधानको धारा ६०९५० ले स्थानीय तहलाई प्रदेशमातहत भनेको छ। संविधानको धारा ५७९४० अनुसार स्थानीय तहलाई अनुसूची ८ का विषयमा अधिकार निहित गरेको छ। यसरी कानुन बनाउनेसम्मको अधिकार पाएको स्थानीय तहलाई प्रदेशमातहत भन्नु संघीयताको अन्तर्य हो त?

नेपालको संविधानको भाग ११ मा रहेको न्यायपालिकासम्बन्धी व्यवस्था संघीयताको राप र तापबाट अलग छ। अर्थात् राज्यका तीन अंगमध्ये एक अंग अर्थात् एकतिहाइ कार्यमा संघीयता लागू भएको छैन। यहाँ अमेरिकामा जस्तो राज्यस्तरीय सर्वोच्च अदालत छैनन्, छुट्टै संविधान पनि छैनन्, अलग न्याय र कानुन प्रणाली पनि मान्य छैन।
धारा ६० मा प्रदेशका मुख्य न्यायाधिवक्ता संघमातहत हुने व्यवस्था छ। मुख्य न्यायाधिवक्ता कार्यालयअन्तर्गतका कर्मचारी व्यवस्थापन संघीय महान्यायाधिवक्ता कार्यालयले गर्ने भनिएको छ। मुख्य न्यायाधिवक्ता कानुनी सल्लाहकार मात्र हुन् र रायसम्म दिन पाउछन्।   

धारा २१४ मा स्थानीय तहको कार्यकारिणी अधिकार संविधान र संघीय कानुनको अधीनमा रही स्थानीय कार्यपालिकामा रहने व्यवस्था छ। स्थानीय कार्यपालिकाले अन्य कानुनको अधीनमा कार्य गर्नुपर्छ। धारा ३०६ ९१०९ख० अनुसार कानुन भनेको संघीय, प्रदेश र स्थानीय कानुन हो। यसरी स्थानीय कार्यकारिणी संघीय र प्रदेश कानुनको ९ऐन मात्र होइन० अधीनस्थ छ। धारा ५७ ९६०० र ९७० अनुसार स्थानीय तहले संघीय र प्रदेश कानुनविपरीत हुने गरी कानुन बनाउन सक्दैन, बनाए अमान्य हुन्छ। स्थानीय तहलाई कार्यकारिणी अधिकार दिँदा ‘निहित’ रहने भने पनि यो अधिकार संघ र प्रदेशको नियन्त्रणमा छ।

स्थानीय तहको न्यायिक समिति कार्यकारिणी अन्तर्गत छ। अनूसूची ८ को क्रमांक १२ को स्थानीय अदालत र धारा १४८ ९२० को स्थानीयस्तरका न्यायिक निकायको प्रकृति, अधिकार क्षेत्र, संरचना र कार्यबारे स्पष्टता छैन।  धारा २१९ मा भाग १७ मा लेखिएबाहेकका कुरामा स्थानीय तहको कार्यकारिणीसम्बन्धी अन्य व्यवस्था संघीय कानुनबमोजिम हुने भनिएको छ। अर्थात् संविधानमा स्थानीय तहबारे कम उल्लेख गरी बाँकी कुरा संघीय कानुनबमोजिम हुने बन्दोबस्त गरिएको छ।  

धारा २२१ मा स्थानीय तहमा व्यवस्थापिकीय अधिकार निहित हुने भने पनि संघ र प्रदेशको जस्तो व्यवस्थापन कार्यविधिबारे संविधानमा उल्लेख छैन। धारा २२६ अनुसार स्थानीय तहले कानुन बनाउने प्रक्रिया प्रदेश कानुनबमोजिम हुने भन्दै स्थानीय विधायिकालाई आफ्नो कार्यविधि वा प्रक्रिया आफैंले तय गर्न नसक्ने बनाइएको छ। यस्तै धारा २२७ मा त स्थानीय तहको सभा सञ्चालन, बैठकको कार्यविधि, पद रिक्त हुने अवस्था, सदस्यले पाउने सुविधा एवं कर्मचारी र कार्यालयसम्बन्धी व्यवस्था पनि प्रदेश कानुनबमोजिम हुने भनिएको छ। यसरी स्थानीय तह संघ र प्रदेशले चाहँदा तिनको नियन्त्रणबाट हलचल गर्न सक्ने अवस्थामा देखिँदैन।

संविधानको धारा २३२ मा नेपाल सरकारले प्रदेश मन्त्रिपरिषद्लाई संविधान र संघीय कानुनबमोजिम निर्देशन दिन सक्ने र त्यसको पालना गर्नु सम्बन्धित मन्त्रिपरिषद्को कर्तव्य हुने भनिएको छ। त्यो संघीय कानुन कस्तो हुने भन्ने कुरा संघको इच्छामा निर्भर रहने देखिन्छ। यस्तै खासखास विषयमा राष्ट्रपतिले सचेत गराउन, निलम्बन गर्न वा विघटन गर्न सक्ने व्यवस्था छ। संविधानको धारा २३६ मा अन्तरप्रदेश व्यापारमा बाधा, भेदभावजस्ता अवरोध गर्न नहुने उल्लेख छ। संविधानको धारा २६९ ले संघीयताको समर्थन नगर्ने गरी दल दर्ता गर्न नपाउने भनेको छैन। धारा २७० ले संघीयताको विरोध गर्ने विचारसहित दल गठन गरे त्यसलाई प्रतिबन्ध लगाउने व्यवस्था गरेको छैन।

संविधानको धारा १७ ले स्वतन्त्रता प्रदान गर्दा संघीयताका पक्षमा मात्र विचार र अभिव्यक्ति दिन पाउने, संघीयताका पक्षमा मात्र दल वा संघ र संस्था खोल्न पाउने भनेको छैन। तसर्थ संघीयताविरुद्ध बोल्न, लेख्न, विचार व्यक्त गर्न र संघसंस्था खोल्न पाउने अधिकार नागरिकलाई छ।

धारा ५६ ९६० मा रहेको बहुलता र धारा ७४ मा भएको बहुलवादभित्र संघीयताविपरीतका वाद वा विचार समावेश छैनन् भनी अथ्र्याउन सकिने देखिँदैन। संविधानको धारा २७४ ले सार्वभौमिक सत्ता, भौगोलिक अखण्डता स्वाधीनता र जनतामा निहित सार्वभौमिक सत्ता मात्र असंशोधनीय बनाएको छ। संघीयतालाई कदापि र किञ्चित् रूपमा असंशोधनीय बनाएको छैन।  संघीयताविपरीत जनमत तयार गरी संघीयता नै संशोधन गर्न सकिने बाटो संविधानले नै खुला गरेको छ। 

यसप्रकार संघीयता मन पराउनु÷नपराउनु नागरिकको अधिकार हो। कम्तीमा राज्यका अंगले नागरिकको यो स्वतन्त्रता र अधिकारविरुद्ध काम÷कारबाही गर्नु संविधानको भावनाअनुकूल हुँदैन। दल पनि संघीयता रोज्न वा नरोज्न स्वतन्त्र छन्। संविधानअनुसार दलहरू संघीयतासम्बन्धी पहिलेका आफ्ना विचार र मान्यता त्यसका पक्ष वा विपक्षमा हुने गरी बदल्न पनि स्वतन्त्र छन्। 

प्रकाशित: २० भाद्र २०७६ ०४:५३ शुक्रबार