जनताले परिवर्तनको आकांक्षा राखेर विस २००७ सालदेखि सुरू गरेको राजनीतिक परिवर्तनको आन्दोलन २०७२ को संविधानसम्म आँउदा सुनकोसीमा धेरै पानी बगिसकेको छ। कुनै पनि राजनीतिक परिवर्तनले विद्यमान राजनीतिक मूल्य, मान्यतालाई विस्थापित गर्दै नवीन मूल्य प्रतिस्थापन गरेको हुन्छ। यी मूल्य संविधानमार्फत प्रतिबिम्बित तथा स्थापित हुन्छन्।
संवैधानिक प्रावधानको अभ्यासले संविधानलाई जीवन्तता प्रदान गर्छ भने विधायिकी विवेकको प्रयोगबाट अझ परिष्कृत तथा गतिशील हुँदै जान्छन्। तर, नेपालको संवैधानिक अभ्यास ठिक विपरीत देखिन्छ।
नीति निर्माताले संविधानलाई केवल एक दस्ताबेजको रूपमा मात्र हेरिदिँदा संवैधानिक मूल्यहरूको पक्ष ओझेल पर्दै आएका थिए। यसैको फलस्वरूप नागरिक आन्दोलनले कहिले पनि दिगो रूपमा विश्राम लिन पाएन र दोस्रो जन–आन्दोलनसम्म आउँदा मुलुकले शासकीय स्वरूपको सवालमा अग्रगामी निर्णय गरिसकेको थियो।
शासकीय संरचनामा आमुल परिवर्तन गर्दै नेपालको अन्तरिम संविधान, २०६३ मा नेपाल एक धर्म निरपेक्ष, समावेशी तथा संघीय लोकतान्त्रिक राज्य हो भनी परिभाषित गरियो। तर, नयाँ संविधान निर्माण गरेर संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रको सञ्चालन गर्न पहिलो संविधानसभाको अवसान हुँदै दोस्रो संविधानसभासम्म पर्खिनुपर्यो।
२०७२ साल असोज ३ गते जारी नेपालको संविधानले देशलाई विधिवत् रूपमा संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रतर्फको दिशा निर्देशन गर्यो। राज्य पुनःसंरचनाद्वारा विगतको केन्द्रीकृत र एकात्मक शासकीय स्वरूपलाई संविधानको धारा ५६ बमोजिम नेपालको मूल संरचना संघ, प्रदेश तथा स्थानीय तह हुनेगरी तीन तहमा रूपान्तरण गरियो।
संविधानमा व्यवस्था भएअनुरूप ७ माघ, २०७४ अगावै स्थानीय तहका साथै प्रदेशसभा र प्रतिनिधिसभाको निर्वाचन गर्ने सन्दर्भमा सर्वप्रथम स्थानीय तहको निर्वाचन कार्य तीन चरणमा सम्पन्न गरियो। १९ वर्षपछि सम्पन्न गरिएको स्थानीय तहको निर्वाचनबाट निर्वाचित भई स्थानीय सरकारको नेतृत्व गर्ने पहिलो जनप्रतिनिधि हुने ऐतिहासिक अवसर प्राप्त भयो।
जनताको उत्साहपूर्ण सहभागितामा गाँउगाउँमा सिंहदरबारको नारालाई वास्तविकतामा परिणत गर्ने प्रयासमा पहिलो कार्यकालसमेत सम्पन्न भइसकेको अवस्था छ। भनिन्छ, विचार सापेक्ष हुन्छन् भने अनुभूति सत्य। यसै सन्दर्भमा नेपालको संघीयता कार्यान्वयन गर्न जनताको सबैभन्दा नजिक भएर काम गर्ने स्थानीय सरकारको प्रमुखको हैसियतले मेरो पहिलो कार्यकालको अनुभव साट्ने प्रयास गरेको छु।
संघीयता दुई वा दुईभन्दा बढी तहमा राज्यशक्तिको बाँडफाँट गरी शासन सञ्चालन गर्ने प्रणाली हो। संविधानले स्थानीय तहलाई पनि छुट्टै शासकीय तहको मान्यता प्रदान गरेको छ। यो व्यवस्था धेरै अर्थपूर्ण छ। किनभने लामो समयको लोकतान्त्रिक परम्पराबाट दीक्षित छिमेकी भारतमा समेत स्थानीय तहलाई संवैधानिक मान्यता प्राप्त छैन। यस अर्थमा नेपालको संघीयता विशिष्ट प्रकृतिको छ।
संविधानमानै राज्यशक्तिको बाँडफाँटको व्यवस्था भई स्थापना भएका स्थानीय तहहरूले वास्तविक रूपमा नै ‘घरघरमा सिंहदरबार’को नारालाई आत्मसाथ गरेको छ। राज्यशक्तिको प्रयोग सम्बन्धमा विधायिकी, कार्यपालिकीय तथा न्यायिक अधिकारको प्रयोगको रूपमा बुझिन्छ। यस लेखमा संघीयताका विविध आयाम राजनीतिक संघीयता, प्रशासनिक संघीयता, वित्तीय संघीयता, अन्तर तह समन्वय लगायतका कार्यान्वयनका क्रममा मैले अनुभव गरेका विषय संक्षेपमा राखेको छु।
राजनीतिक संघीयताको पक्ष
संघीयता कार्यान्वयन एक राजनीतिक विषय हो। यसअन्तर्गत राज्यको पुनःसंरचना, निकायको स्थापना, विधि र प्रक्रियाको स्थापना, अन्तरतह समन्वय, सहकार्य एवं विवाद व्यवस्थापनका विषय पर्छन्।
यस सन्दर्भमा राज्यको पुनःसंरचनाको कार्य सम्पन्न भएको छ। एक संघ, सात प्रदेश, ७५३ स्थानीय तह, ७७ जिल्ला समन्वय समिति संरचनाको स्थापना भएको छ। यद्यपि पाँच वर्षको अभ्यासमा जिल्ला समन्वय समितिको भूमिकालाई पुनः परिभाषित गर्न आवश्यक देखिएको छ। संविधानअनुसार निर्वाचनबट तीनै तहमा सरकार गठन भई संघीयताको अभ्यास भइरहेको भए पनि विगतका घटनाबाट हामीले पाठ सिक्न नसकेको कुरा संघीय सरकारमा बारम्बारको नेतृत्व परिवर्तनबाट पनि स्पष्ट भएको छ। यही समस्या प्रदेशमा पनि झन्गम्भीर रूपमा देखा परेको छ।
स्थानीय तहमा राजनीतिक स्थायित्वको बलियो संवैधानिक प्रबन्धका कारण राजनीतिक तथा नीतिगत स्थायित्व एवं निरन्तरता कायम रहेको पहिलो पाँच वर्षको अभ्यासबाट प्रमाणित भएको छ।
संविधान कार्यान्वयनको लागि आवश्यक संघीय, प्रादेशिक तथा स्थानीय कानुन तर्जुमा तथा संविधान अनुकूल संशोधनको काम जारी रहेको छ। यद्यपि, संविधान कार्यान्वयनमा महत्वपूर्ण भूमिका बोकका विषय क्षेत्रसँग सम्बन्धित कानुन खासगरी संघीय निजामती ऐन, शिक्षा ऐन हालसम्म पनि जारी हुन सकेको छैन। यसले गर्दा नीतिगत अन्योलता र कार्य क्षेत्रगत अस्पष्टताका कारण अधिकार प्रयोगको विषयमा दोहोरोपना एवं विवादसमेत देखिएको छ। मुख्यतः शिक्षासम्बन्धी अधिकारको प्रयोगको सन्दर्भमा हाल अदालतमा विचारधीन मुद्दाले यसलाई थप पुष्टि गरेको छ।
संविधान तथा तीन तहको अन्तरसम्बन्धसम्बन्धी ऐन, २०७७ ले अन्तर तह समन्वयका लागि राष्ट्रिय समन्वय परिषद्, अन्तरप्रदेश परिषद्, प्रदेश समन्वय परिषद्, जिल्ला समन्वय समिति जस्ता समन्वयकारी संयन्त्रको व्यवस्था गरेको छ। तर, संघीय सरकारले यस प्रकारका समन्वयकारी संरचना प्रभावकारी बनाउनेतर्फ खासै ध्यान दिन सकेको छैन। राष्ट्रिय समन्वय परिषद्को पहिलो बैठक २०८० सालमा मात्र बस्न सकेको अवस्थाले पनि समन्वयतर्फ संघीय सरकारको प्राथमिकतालाई दर्शाउँछ। संघीयता कार्यान्वयनमा राजनीतिक प्रतिबद्धताको ठूलो महत्व रहेको हुन्छ।
पहिलो पाँच वर्षमा संघीय सरकारको कार्य प्रणाली अधिकार ओगट्ने वा अधिकार तलका तहसम्म पुर्याउने बीचको अन्योलमा बितेको देखियो। हाल आएर आर्थिक अनुशासन यो वा त्यो नाममा अधिकारमाथि नै केन्द्रित गर्नुपर्छ भन्ने मतले बल प्राप्त गर्दै आउनु अर्को दुर्भाग्यको सूचकको रूपमा देखा पर्दै आएको छ।
प्रशासनिक संघीयताको पक्ष
विगतको एकात्मक स्वरूपको प्रशासकीय संरचनालाई रातारात संघीय व्यवस्था बमोजिम रूपान्तरण गर्न सम्भव भएन होला, त्यसको लागि न्यूनतम संघीयता कार्यान्वयन योजना, रणनीति, कार्ययोजना समेत आवश्यक थियो होला। तर, देशले योजना बनाएर संघीयतामा गएको नभई संघीयतामा गइसकेपछि मात्र योजना, ऐन, नियम, कानुन, कार्यविधि आदि निर्माण गर्न थालेको कुरा सत्य हो।
हतारमा विना कुनै पूर्वयोजना कार्यकारी अधिकृतहरू खटाएर स्थानीय तहको नामको बोर्ड राखेर सांकेतिक रूपमा मुलुक संघीयतामा त प्रवेश गर्यो तर त्यसले हाम्रो योजना तथा प्रणालीको हविगत उदांगो बनाएको छ।
संघीयताको मान्यता बमोजिम पनि सबैभन्दा पहिले अधिकार माथिल्लो तहबाट तल्लो तहमा निक्षेपण हुन्छ, त्यसपछि उक्त अधिकार प्रयोग गर्न आवश्यक वित्तीय साधन र कार्य सञ्चालन गर्ने प्रशासनिक संयन्त्र। यद्यपि नीति निर्माताहरूले यसतर्फ पूर्वतयारी नगरेको हुँदा मात्र कार्यकारी अधिकृत तथा लेखापालको भरमा स्थानीय तह चलेको अवस्था थियो। कार्य जिम्मेवारीअनुसार प्रशासनिक संयन्त्रको व्यवस्थापन हुन नसक्दा हाल पनि स्थानीय तहमा कर्मचारीको अभाव छ। तसर्थ संविधानले स्थानीय तहलाई प्रदान गरेको राज्यशक्तिको प्रयोग गर्ने सन्दर्भमा स्थानीय तहले सबै कुरा शून्यबाट सुरु गरेको कुरा अतिशयोक्ति नहोला।
यस सन्दर्भमा राज्यको पुनःसंरचनाको कार्य सम्पन्न भएको छ। एक संघ, सात प्रदेश, ७५३ स्थानीय तह, ७७ जिल्ला समन्वय समिति संरचनाको स्थापना भएको छ। यद्यपि पाँच वर्षको अभ्यासमा जिल्ला समन्वय समितिको भूमिकालाई पुनः परिभाषित गर्न आवश्यक देखिएको छ। संविधानअनुसार निर्वाचनबट तीनै तहमा सरकार गठन भई संघीयताको अभ्यास भयरहेको भए पनि विगतका घटनाबाट हामीले पाठ सिक्न नसकेको कुरा संघीय सरकारमा बारम्बारको नेतृत्व परिवर्तनबाट पनि स्पष्ट भएको छ।
सुरुवातमा आवश्यक संरचना नभएरै कडा चुनौतीको सामना गर्नुपर्यो। स्थानीय तहमा सडक, बिजुली बत्ती, इन्टरनेटदेखि लिएर कार्यालय सञ्चालन गर्नका लागि एउटा गतिलो कोठासमेत नभएको परिवेशबाट सुरुवात गर्न आफैमा चुनौतीपूर्ण थियो। त्यसमाथि जनताका असीमित आवश्यकता र माग पूरा गर्न हामीसँग सीमित स्रोतसाधन मात्रै थियो जुन समस्या आजसम्म पनि विद्यमान नै छ। तीन तहको संरचना निर्माण गर्ने राज्यले स्थानीय तहालाई हेर्ने दृष्टिकोण कति पूर्वाग्राही छ भन्ने कुरा वर्तमान प्रस्तावित शिक्षा ऐन र संघीय निजामती सेवा ऐनमा समेत प्रष्ट झल्किएको छ।
वित्तीय संघीयताको पक्ष
राज्यले संविधानको अपव्यख्या गर्दै श्रोत साधनदेखि अधिकार समेत केन्द्रमै राख्न उद्धत भएको देख्न सकिन्छ। वित्तीय संघीयताको सिद्धान्तअनुसार संविधानमा दिइएको अधिकारको प्रयोग गर्न स्पष्ट वित्तीय अधिकारसमेत प्रदान गर्नु पर्छ। तथापि स्थानीय तहलाई प्रदान गरिएको अधिकार, कार्य जिम्मेवारी एवं उक्त जिम्मेवारी वहन गर्न आवश्यक वित्तको व्यवस्थापनबीच ठूलो अन्तर देखिएको छ।
संघीय, प्रदेश कानुनले संघ र प्रदेशबाट प्राप्त हुने वित्तीय समानीकरण, ससर्त, समपूरक तथा विशेष अनुदानका मापदण्डमा जुन व्यवस्था गरेका छन् ती व्यवस्था अहिले पनि एकात्मक मानसिकताबाट ग्रस्त छन्। जस्तै सूत्रमा आधारित अनुदान प्रणालीमा प्रत्येक स्थानीय तहको वास्तविकता तथा मागलाई बिर्सेर एकै डालोमा हालेर जोख्ने प्रवृत्ति हावी छ।
सानो बच्चा जन्मेपछि बच्चाको नापअनुसार कपडा होइन कि कपडाअनुसार बच्चालाई जबर्जस्ती लाइदिने उखान चरितार्थ हुनु र यसबारे पुनरवलोकनको कुनै काम नहुनुले केन्द्रीकृत मानसिकता दर्शाउँछ। राज्यले बुझ्न के जरुरी छ भने वास्तविक रूपमा बलियो र सबल हुनुपर्ने जनता हो न कि संघ वा प्रदेश। किनभने जनताका सबैभन्दा नजिकको सरकार भनेकै स्थानीय सरकार हो भने स्थानीय सरकार भनेको केन्द्र सरकार सङगको बलियो पुल पनि हो।
यदि राज्यले स्थानीय तहलाई दृष्टिगत गरेर जनताको आधारभूत आवश्यकता र विकास निर्माणलाई प्राथमिकता नदिने हो भने चाँडै नै संघीयताप्रति विश्वास गुम्ने र वर्तमान संविधान नै असफल हुने निश्चित छ। वर्तमान संविधान १० वर्षे जनयुद्ध, जनआन्दोलनको पृष्ठभूमि र हजारौं नेपाली जनताका सहादत र बलिदानको रगतले कोरिएको उपलब्धि हो। यो उपलब्धिको रक्षा गर्न हरेक राजनीतिक दलदेखि जनताको समेत कर्तव्य हो।
जनतालाई समृद्ध बनाउन सहिदको बलिदानले कोरिएको संविधान र यसैको जगमा उभिएको संघीयतालाई रक्षा गर्न निम्न कुराहरू आवश्यक देखिन्छ: (१) संघीयतालाई जगदेखि नै मजबुत बनाउन स्थानीय तहलाई अधिकार सम्पन्न बनाउनु आवश्यक पर्छ। (२) स्थानीय तहको एकल अधिकारमा सुनिश्चित गरिएको संविधानका अनुसूची ८ मा उल्लेखित अधिकारमा केन्द्र सरकारले हस्तक्षेप नगर्ने। (३) संविधानको धारा २२६ मा स्थानीय तहलाई दिइएको कानुन निर्माण गर्ने अधिकारमा प्रदेशको हस्तक्षेप बन्द गर्ने। (४) संविधानको धारा ६० (५) अनुसार राजस्व बाँडफाँट गर्दा पहिलो सर्त अर्थात् स्थानीय तहको आवश्यकताको आधारलाई प्राथमिकता दिइनुपर्छ।
दुर्गम भेगका स्थानीय तहामा काम गर्ने राष्ट्र सेवक कर्मचारीलाई विशेष सेवा सुविधाको व्यवस्था गरिनु पर्दछ ताकी सुगमतर्फ सरुवाको क्रम रोकिन सकियोस्। (५) वर्षौ सम्म दरबन्दी रिक्त रहेको पालिकामा तत्काल प्रदेश लोकसेवा आयोगले कर्मचारी पदपूर्ति गर्न तदारुकता देखाउनु पर्छ। (६) स्थानीय सरकारको कार्यपालिकाद्वारा जनताका लागि गरिएको नीतिगत निर्णयलाई पनि संघ र प्रदेशको सरकारको निर्णय सरह मान्यता दिइनुपर्छ।
(७) अनावश्यक रूपमा अख्तियार, महालेखा परीक्षक जस्ता संघीय एकाइद्वारा स्थानीय तहबारे भ्रम सिर्जना हुनेगरी हस्तक्षेपपूर्ण कार्य गर्ने प्रवृत्ति बन्द गरिनु पर्छ। (८) स्थानीय तहको एकल अधिकारको सूचीमा सूचीकृत नापी र मालपोत यथाशीघ्र स्थानीय तहमा लैजानु पर्छ। (९) स्थानीय तहलाई थप वित्तीय अधिकार प्रदान गरिनु पर्छ। स्थानीय तहका अधिकार संविधानमा केवल सजाउनका लागि मात्र राखिनुहुन्न। (१०) संधिनाको धारा २३२ र धारा २३५ को मर्मविपरीत संविधानको कुनै पनि हालतमा संघ र प्रदेश कानुन बनाइनुहुन्न। तथ्य त यो हो कि केवल स्थानीय सरकार मात्र संघीयताको पर्याय बनेको छ।
कोभिड महामारीको बेलामा सम्पूर्ण संघीय र प्रदेशस्थित कार्यालय बन्द रहँदा स्थानीय सरकार मात्र जनतासँग रहेर काम गरेको जगजाहेर नै छ।
संसदीय राजनीति फोहोरी राजनीतिको दलदलमा फसेर सरकार गिर्ने र सांसद किनबेच हुने खेलमा लागेकै कारण दुवै माथिल्ला तहका सरकार अस्थिर र संक्रमणकालीन जालोमा रुमलिरहँदा स्थानीय सरकार मात्र स्थायी रूपमा जनताको सारथी बनेर सबैभन्दा तल्लो तहमा रहेर काम गर्दै विकास र परिवर्तनको आशाको किरण जनतामाझ अविच्छिन्न रूपमा छरिरहेको कुरा सम्पूर्ण जनताका आँखा अगाडि छर्लङ्ग छ।अन्तमा, संघीयता नै वर्तमान संविधानको मूल मर्म हो।
त्यसकारण संविधानको सफल कार्यान्वयनको निम्ति स्थानीय सरकारलाई संविधान संशोधन गरेर भए पनि थप अधिकार सम्पन्न पार्न जरुरी छ। अनगिन्ती अभाव, दबाब र समस्याका बाबजुद पनि हजारौ चुनौतिहरूसँग लड्दै जनताको माझमा रहेर स्थानीय तहमा काम गर्दै गर्ने म जस्ता धेरै जनप्रतिनिधि र राष्ट्र सेवक कर्मचारी नै वर्तमान संविधान कार्यान्वयनका सच्चा योद्धा हुन् भन्दा अतियुक्ति नहोला। यसो भन्दै गर्दा म आफूलाई कपनि गर्व लाग्ने गर्छ।
लेखक अध्यक्ष, लिम्चुङबुङ गाउँपालिका, उदयपुर
प्रकाशित: ३ आश्विन २०८० ०२:२१ बुधबार